Глобальна економіка занурилася в стан глибокої рецесії, найбільшої за масштабами з часів «великої депресії» 1930-х років. Для зменшення негативних економічних і соціальних ефектів корона-кризи багато країн світу затвердили фіскальні пакети порятунку, цільове призначення яких – посилення національних систем охорони здоров’я, компенсація втрачених заробітних плат працівникам і допомога постраждалим компаніям.
У міжнародній практиці антикризові фіскальні пакети вміщували три основні типи заходів:
1) на стороні державних видатків рятівні заходи поширювалися на виплату допомог із безробіття, оплату лікарняних, надання субсидій підприємствам на оплату праці та цільових трансфертів постраждалим фірмам і населенню, субсидування фірм у сферах туризму, транспорту, готельного господарства, ін;
2) на стороні доходівбюджету застосовувалися відстрочки сплати корпоративного податку на прибуток, податку на особисті доходи, внесків на соціальне страхування, надавалися інші податкові пільги, які стосувалися вразливих фірм, домогосподарств та виробництва медичних товарів і послуг;
3) фіскальні заходи у формі підтримки ліквідності включали надання державою позик і гарантій підприємствам, поповнення статутних капіталів державою. Такі заходи допомагали підтримувати обігові кошти економічних суб’єктів і сприяли зменшенню кількості банкрутств.
У розвинутих країнах вартість заходів фіскальної політики у відповідь на корона-кризуМВФ оцінює в сумі 19,8% ВВП у 2020 р. (табл. 1). Причому в структурі фіскальних пакетів додаткові державні видатки і податкові заходи досягають величини 8,9% ВВП, а заходи з підтримки ліквідності – 10,9% ВВП.
Серед великих економік найбільшими обсягами фіскальних пакетів відзначалися: Німеччина – 40,9% ВВП (у т. ч. заходи з підтримки ліквідності – 31,5% ВВП); Італія – 37,5% (34%); Японія – 35,3% (24%); Великобританія – 23% (16,9%); Франція – 18,8% (16,2%); США – 14,8% (2,6% ВВП).
У країнах з ринками, що формуються, вартість фіскальних пакетів порятунку в 2020 р. оцінюється в середньому на рівні 5,1% ВВП. З цієї суми 3,1% ВВП становлять додаткові державні видатки і недоотримані доходи, а 2% ВВП – заходи з підтримки ліквідності. Найбільшими відхиленнями від середнього значення характеризуються Бразилія (вартість пакету – 11,9% ВВП) та Південна Африка (9,5%). На іншому краї спектру – Мексика (1,1%) і Росія (2,9% ВВП).
Таблиця 1
Реакція фіскальної політики на епідемію COVID-19
у різних країнах світу, в % до ВВП
| Країни | Додаткові державні видатки і недоотримані доходи | Бюджетні кредити, держгарантії та поповнення статутного капіталу |
| Tуреччина | 0.2 | 9.1 |
| Meксика | 0.7 | 0.5 |
| Iндія | 1.2 | 4.9 |
| Росія | 1.9 | 1.1 |
| Саудівська Аравія | 2.3 | 0.9 |
| Iндонезія | 2.4 | 1.1 |
| Франція | 2.7 | 16.2 |
| Aргентина | 2.8 | 2.0 |
| Koрея | 3.1 | 9.7 |
| Іспанія | 3.4 | 10.6 |
| Iталія | 3.5 | 34.0 |
| Китай | 4.1 | 0.5 |
| Південна Африка | 5.3 | 4.2 |
| Канада | 5.6 | 3.3 |
| Великобританія | 6.2 | 16.9 |
| Бразилія | 6.5 | 5.4 |
| Aвстралія | 8.8 | 1.8 |
| Німеччина | 9.4 | 31.5 |
| Японія | 11.3 | 24.0 |
| США | 12.3 | 2.6 |
| Україна | 3.3 | 1.6 |
| Країнні групи | ||
| Країни з ринками, що формуються | 3.1 | 2.0 |
| Країни групи двадцяти (G20) | 5.8 | 6.4 |
| Розвинуті країни | 8.9 | 10.9 |
Джерело: МВФ: World Economic Outlook Update (June 2020), розрахунки автора.
Як бачимо, фіскальні програми з підтримки ліквідності були досить масштабними в розвинутих країнах (із середнім обсягом 10,9% ВВП). Але такі програми практикувалися і в країнах з ринками, що формуються (2% ВВП). Наприклад, у Польщі Урядом затверджено програму кредитних гарантій і мікро-позик підприємцям із бюджетом близько 3,3% річного ВВП, а Польський фонд розвитку зобов’язався профінансувати програму підтримки бізнесу вартістю 4,5% ВВП.
В Україні вартість фіскального пакету порятунку оцінено нами на рівні 4,9% ВВП, що майже відповідає середньому рівню у країнах з ринками, що формуються (5,1%). Але український показник є вчетверо нижчим, ніж у розвинутих країнах (див. рис.1). Такі розбіжності мають як об’єктивні причини (вузький фіскальний простір, обмеженість джерел фінансування дефіциту), так і суб’єктивні (неготовність державних органів надавати суттєву підтримку бізнесу і населенню за їх традиційно пасивної участі у вирішенні суспільних проблем).
Рис. 1. Фіскальні пакети порятунку в Україні та групах країн
за основними складовими в 2020 р.
Джерело: складено автором за даними МВФ “World Economic Outlook Update”, June 2020, власні розрахунки для України.
В Україні додаткові державні видатки і податкові послаблення як складові фіскального пакету порятунку оцінюється на рівні 3,3% ВВП, що майже відповідає середньому показнику в країнах з ринками, що формуються. Так, податкові послаблення для бізнесу включали збільшення річного порогу доходів для спрощеної системи оподаткування, скасування штрафів за затримку податкових платежів, тимчасове звільнення від податку на нерухомість і єдиного соціального внеску, відтермінування податкових перевірок та строків подання податкових декларацій. Спеціальна надбавка лікарям і медперсоналу за лікування хворих на COVID-19 була звільнена від нарахування податку на доходи. Податкові пільги з ПДВ та імпортних мит отримали виробництво і постачання певних медичних товарів.
Фіскальні стимули з боку видатків бюджету приймали форму одноразової грошової допомоги пенсіонерам з малими пенсіями, збільшення щомісячної пенсії на 500 грн для пенсіонерів віком понад 80 років, дострокової індексації пенсій усім категоріям, підвищення заробітної плати медичному персоналу за лікування хворих на COVID-19. Підприємцям, які втратили доходи внаслідок карантину, було надано право оформлення допомоги на дітей. У частині допомоги по безробіттю мінімальний розмір допомоги було збільшено з 650 до 1000 грн та із 1630 до 1800 грн. на місяць. Уряд ініціював також допомогу із тимчасового безробіття для осіб, які втратили роботу на період карантину, у розмірі 2/3 місячного посадового окладу, але не більше мінімальної заробітної плати.
Фіскальні заходи з підтримки ліквідності в Україні – 1,6% ВВП – за вартістю є дещо меншими, ніж у країнах з ринками, що формуються (2% ВВП) та багатократно меншими, ніж у розвинутих країнах. При підрахунку цієї суми для України було враховано граничні рівні надання державних гарантій і рекапіталізації банків (зафіксовані у Меморандумі з МВФ), а також бюджетне фінансування кредитної програми «5-7-9».
У країнах з ринками, що формуються, двократне збільшення бюджетного дефіциту відображатиме як фіскальну експансію і скорочення обсягів виробництва, так і зниження світових цін на експортовані товари та підвищення вартості державних комерційних запозичень. В Україні дефіцит сектору загального державного управління, згідно з прогнозом МВФ, складатиме 8,2% ВВП і відставатиме на 5,7 в.п. від середньосвітового показника.
Прогнозується, що борг сектору загального державного управління всіх країн світу за 2020 рік збільшиться на 18,7% ВВП і досягне величини 101,5% ВВП. Серед країн з ринками, що формуються, державний борг в Україні на кінець року дещо перевищуватиме середні значення: 65,4% проти 63,1% ВВП.
Оцінити, на скільки фіскальна політика України виконує свою стабілізаційну функцію можна на основі показників, які застосовуються в практиці фіскального аналізу. Зокрема, одним із ключових показників є циклічно скоригований первинний баланс (англ: CAPB) сектору загального державного управління. На І етапі він розраховується як загальний фіскальний баланс за вирахуванням видатків на обслуговування боргу. Надалі показник первинного фіскального балансу очищається від впливу циклічних факторів. Отримане позитивне сальдо CAPB показує чистий вклад фіскальної політики у зростання сукупного попиту в економіці.
У таблиці 2 наведено дані щодо динаміки CAPB з 2013 по 2020 роки в Україні та різних групах країн, які підводять до таких висновків. 1) Фіскальна політика України мала рестрикційний характер упродовж тривалого періоду часу (2015-2019 років) і лише в 2020 фіскальна політика набула помірно стимулюючого характеру; в поточному році дискреційна фіскальна політика України генеруватиме приріст сукупного попиту на 0,8% ВВП. 2) Порівняно з іншими країнами світу, фіскальна політика в Україні була надмірно жорсткою упродовж більшої частини досліджуваного періоду.
Таблиця 2
Циклічно скоригований первинний баланс (САРВ) сектору загального держуправління, % ВВП
| Країни | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
| Розвинуті країни | -1.2 | -0.7 | -0.7 | -0.9 | 1 | -1.4 | -1.9 | н.д. |
| Країни з ринками, що формуються та із середніми доходами | -0.7 | -0.9 | -1.8 | -2.1 | -2 | -2.2 | -2.8 | н.д. |
| Україна | -2.2 | 0 | 4.7 | 2.6 | 2.1 | 1.1 | 1.2 | -0.8 |
Джерело: складено автором за даними МВФ «Fiscal Monitor».
Ще одним корисним показником у практиці фіскального аналізу є показник фіскального імпульсу, який обчислюється як різниця з оберненим знаком циклічно скоригованого первинного балансу поточного і попереднього періоду. Негативна величина фіскального імпульсу має місце у період фіскальної консолідації, а позитивна – у період фіскальної експансії. На рис. 2 наведено динаміку показників фіскального імпульсу в Україні та різних групах країн у 2013-2020 рр.
Рис. 2. Фіскальний імпульс в Україні та основних групах країн,
% до ВВП в 2013-2020 роках.
Джерело: складено автором за даними МВФ “Fiscal Monitor”.
Представлені дані свідчать: 2014 і 2015 рр. були періодом жорсткої фіскальної консолідації в Україні (фіскальні заходи забезпечили зменшення циклічного скоригованого балансу на 2,2% і 4,7% ВВП, відповідно). З 2016 року фіскальна політика помітно пом’якшилася: фіскальний імпульс став позитивним і досяг величини 2,1% ВВП. У 2017-2018 рр. фіскальний імпульс зменшувався, однак політика не втрачала експансивного характеру. В 2020 р. величина фіскального імпульсу знову помітно збільшиться – до 2% ВВП, тобто фіскальна політика стане експансивною.
Поєднання показників фіскального імпульсу з показниками ВВП доволяє встановити проциклічний чи антициклічний характер фіскальної політики. Так, якщо фіскальний імпульс є позитивним у період економічного буму або ж негативним у період економічного спаду, то фіскальна політика є проциклічною. З іншого боку, якщо фіскальний імпульс є позитивним у період спаду економіки або негативним у період зростання, тоді фіскальна політика має антициклічний характер.
Проведений нами аналіз засвідчив, що на суттєвому проміжку досліджуваного нами періоду – з 2014 до 2018 роки – фіскальна політика України мала проциклічну спрямованість, тобто посилювала економічний бум і поглиблювала економічний спад. А в 2019-2020 рр. фіскальна політика, нарешті, стала антициклічною – вона підтримувала економіку на стадії спаду і гальмувала на стадії зростання. Це означає, що лише 2 роки з восьми (2019 і 2020) фіскальна політика виконувала свою стабілізаційну функцію і дозволяла згладжувати коливання економічного циклу.
У таблиці 3 надано пояснення щодо проциклічного чи антициклічного характеру фіскальної політики України на основі співставлення показників фіскального імпульсу та показників зростання реального ВВП.
Таблиця 3
Характер фіскальної політики України на різних часових проміжках
| Період | Характер фіскальної політики | Фіскальний імпульс | Приріст реального ВВП |
| 2013 | нейтральна політика | близький до нуля | нульове зростання |
| 2014-2015 | проциклічна політика | від’ємний імпульс | економічний спад |
| 2016-2018 | додатній імпульс | економічне зростання | |
| 2019 | антициклічна політика | від’ємний імпульс | економічне зростання |
| 2020 | додатній імпульс | економічний спад |
Джерело: авторська розробка.
Очевидно, що в найближчій перспективі – 2020-2021 рр. – Уряду України слід повною мірою задіяти стабілізаційний потенціал фіскальної політики, а акцент фіскальної політики зберігати на усуненні ексцесів у сфері охорони здоров’я та наданні екстреної підтримки постраждалому від епідемії населенню та бізнесу.
Міжнародний досвід підтверджує: у період корона-кризи дієвими фіскальними засобами порятунку виступають податкові пільги вразливим компаніям і домогосподарствам, субсидування виплат заробітної плати працівникам (які стають тимчасово безробітними), надання відпусток і лікарняних по догляду за дітьми. Заходи з підтримки ліквідності – кредитні гарантії і пільгові позики життєздатним підприємствам (особливо малим і середнім) – також допомагають зберегти робочі місця і прискорюють відновлення економіки.
Проведене нами дослідження антициклічних властивостей фіскальної політики, розміру і складу фіскальних пакетів порятунку в Україні та світі дозволяють зробити такі висновки:
при виникненні нового спалаху пандемії в IV кварталі 2020 чи І кварталі 2021 року Україна ще має певні можливості для збільшення відносного розміру фіскального пакету порятунку з нинішніх 4,9% ВВП (що заплановано до кінця 2020) до рівня 5,5-6% ВВП;
у складі фіскального пакету більш вагоме місце має посідати компенсація заробітних плат працівникам підприємств, зупинених на період карантину. Адже встановлена нині допомога по частковому безробіттю з лімітом у вигляді мінімальної заробітної плати зазвичай не компенсує втрачених доходів і, навряд чи, може вважатися достойною підтримкою від держави.
В цілому прийняття будь-яких рішень органами державної влади чи місцевого самоврядування (в тому числі щодо карантинних обмежень), має супроводжуватися розрахунками потенційних економічних втрат і виплатою більш-менш адекватних компенсацій підприємцям і працівникам, які втрачають від таких рішень.
Доктор економічних наук, завідувачка відділу державних фінансів ”Growford Institute” Тетяна Богдан для Дзеркала тижня.