Інвестиційні видатки на місцях, зазвичай, позбавлені стратегічної ролі і є засобом ситуативного реагування на поточні виклики. У багатьох випадках інвестиційні рішення приймаються під впливом поточних бюджетних можливостей і короткострокових управлінських пріоритетів. Підвищення обґрунтованості інвестиційних рішень потребує впровадження повноцінного середньострокового бюджетного планування на основі системи стратегічного планування розвитку територій.
Адміністративно-територіальна реформа і децентралізація влади, що впроваджувалися в Україні протягом 2014–2020 років, істотно змінили архітектуру публічних фінансів. Органи місцевого самоврядування (ОМС)отримали значно ширші повноваження та додаткові фінансові ресурси. Але ці реформи посилили також відповідальність місцевих органів за розвиток територій, якість і доступність публічних послуг.
Під час війни місцеві бюджети, окрім виконання своїх класичних функцій, взяли на себе відповідальність за прихисток внутрішньо переміщених осіб, підтримку процесів релокації бізнесу, розбудову та утримання укриттів тощо. Роль ОМС зросла і в частині ліквідації наслідків військових дій агресора, відновлення інфраструктури, пошкодженого житла, соціальної підтримки громадян, фінансування тероборони, ін.
Тому значний суспільний інтерес викликає оцінка якості управлінських рішень ОМСу сфері публічного інвестування під час війни та спроможностей місцевих органів активізувати розвиток місцевої економіки і задовольняти нагальні потреби місцевих жителів.
Навіть під час війни територіальні громади оперували доволі значними інвестиційними ресурсами. В цілому з місцевих бюджетів України на капітальні видатки у 2025 р. спрямовано 161 млрд грн, у 2023-2024 рр. – по 146 млрд, у 2022 р. – 49 млрд, а в довоєнному 2021 р. – 114 млрд.
Однак інвестиційна політика ОМС у багатьох громадах перебуває під постійним тиском короткострокових стимулів, пов’язаних із виборчими циклами, публічними очікуваннями та демонстрацією швидких результатів. У багатьох громадах це зумовлює пріоритезацію інвестиційних проєктів за напрямками, які реалізуються у короткі терміни і отримують швидке схвалення виробців, тоді як довгострокові інвестиції з відкладеними ефектами залишаються недофінансованими.
Публічні інвестиції на місцях часто стають категорією, залежною від політичної та фінансової кон’юнктури, а не від узгоджених пріоритетів розвитку. В такому разі інвестиційні видатки втрачають свою стратегічну функцію і перетворюються на інструмент ситуативного реагування на поточні виклики. У більшості випадків рішення щодо капітальних видатків бюджету формуються під впливом поточних бюджетних можливостей і короткострокових управлінських пріоритетів.
Значна частина капітальних видатків на місцях спрямовується на ремонти, відновлення і реконструкції, що, безумовно, є необхідним для підтримання функціонування наявної інфраструктури, але не створює нових джерел економічного зростання. Таким чином, відбувається зміщення акцентів від інвестицій у розширення економічного потенціалу до фінансування відновлювальних і підтримуючих заходів. У результаті – більшість місцевих інвестицій не призводять до структурних змін у місцевій економіці, не стимулюють розвиток нових виробництв.
Очевидно, що така система прийняття рішень приносить певні електоральні бали владній верхівці, але є згубною для довгострокового економічного розвитку місцевої громади.
Поряд з цим, ОМС часто не мають достатніх аналітичних і управлінських спроможностей для розробки та реалізації комплексних інвестиційних стратегій. Відсутність належних механізмів оцінки ефективності проєктів, обмежений доступ до якісних даних і недостатній рівень координації між різними ланками влади ускладнюють прийняття обґрунтованих рішень.
Інвестиційні видатки, на відміну від поточних, повинні формуватися виходячи з довгострокових цілей розвитку і мати відносно стабільний характер, що дозволило б забезпечити безперервність інвестиційної діяльності та досягнення запланованого ефекту. Коли ж вони стають залежними від короткострокових чинників, це призводить до переривання інвестиційних циклів, зростання вартості проєктів, а іноді – і втрати економічної доцільності.
Війна посилила наявні негативні тенденції, створивши додаткові виклики для місцевих бюджетів, серед них – потреби у відновленні зруйнованої інфраструктури та підтримці життєстійкості місцевих громад. В таких умовах принципи формування інвестиційних видатків залишилися незмінними у багатьох територіальних громадах, сигналізуючи про накопичення невирішених інституційних проблем.
Нещодавнє дослідження Growford Institute бюджетів великих міст України показало, що у багатьох випадках місцеві інвестиції залишаються інструментом підтримки функціонування міської інфраструктури і реагування на короткострокові виклики громад, але не забезпечують формування нових точок економічного зростання.
Так, у Львові поточні видатки міського бюджету за 2021-2025 рр. номінального зросли вдвічі, а в реальному вимірі вони перевищили рівень 2021 року на 22,4%. В той же час капітальні видатки за цей же період зросли на третину номінально і зменшилися на 16,5% реально. Це означає, що приріст фінансових ресурсів у розпорядженні міської влади перерозподілявся на поточні потреби міста, тоді як інвестиційна діяльність мала спадний характер.
Вказані процеси відображалися і на показниках структури міського бюджету Львова. Так, частка поточних видатків бюджету збільшилася з 73% у 2021 р. до 80% у 2025 р. Відповідно, частка капітальних видатків зменшилася з 27% у 2021 р. до 20% у 2025 р.
За різними напрямками інвестиційної діяльності львівська влада витрачала непропорційно мало коштів у складі сумарних видатків. Так, на капітальний ремонт у 2025 р. було витрачено 2,1% видатків бюджету, на реконструкцію і реставрацію – 0,6%, на придбання обладнання і предметів довгострокового користування – 0,5%, на капітальне будівництво – 0,1% видатків.
Тобто пріоритети діяльності міської влади Львова більше пов’язані із забезпеченням поточних потреб публічної сфери, а не розвитком інфраструктури чи інвестуванням у задоволення довгострокових потреб міста.
Серед досліджуваних 5-ти міст Львів використав найменше коштів на капітальне будівництво (0,1% видатків міського бюджету). В розрахунку на душу населення видатки на капітальне будівництво у Львові становлять 30 грн на 1 жителя, тоді як у Чернівцях – 254 грн, у Києві – 850 грн, а в середньому по Україні – 606 грн.
Фінансування капітального ремонту у Львові також характеризується найнижчими показниками. Якщо порівняти складові видатків на капітальний ремонт у Львові і Чернівцях, то з міського бюджету Чернівців на капремонт місцевих доріг витрачається 419 грн на 1 жителя, а у Львові – 121 грн.
Якщо порівнювати нинішні обсяги капітальних видатків Львова із довоєнними, то в 2024-2025 рр. у відносному вимірі зменшилися всі компоненти капітальних видатків бюджету, крім капітальних трансфертів населенню та органам держуправління інших рівнів.
При загалом кволому фінансуванні місцевих інвестицій у Львові, інвестиційному процесу були властиві і структурні вади. Так, непропорційно високу частку в складі інвестиційних видатків займають капітальні трансферти підприємствам і організаціям, а також капітальні трансферти населенню. На капітальні трансферти підприємствам з бюджету Львова в останні роки витрачалося по 2,9 млрд грн, а частка капітальних трансфертів у сумарних видатках міського бюджету становила 13,5%. У той же час місцева влада Львова є доволі пасивною в сферах капітального будівництва і ремонту, придбання обладнання і предметів довгострокового користування.
Із загальної суми капітальних трансфертів львівським підприємствам у 2025 р. найбільше було витрачено на внески до статутних капіталів суб’єктів господарювання (1,7 млрд грн), реалізацію програм допомоги ЄС, міжнародних організацій (422 млн грн), будівництво об’єктів житлово-комунального господарства (263 млн грн).
Значні проблеми публічного інвестування властиві і бюджету Ужгорода. Капітальні видатки Ужгорода були найменшими серед досліджуваних міст, як у абсолютному вимірі, так і відносному. У 2025 р. капітальні видатки Ужгорода становили 317 млн грн або 11,3% загальних видатків бюджету. Така частка у середньому була вдвічі меншою, ніж у бюджетах Львова, Одеси і Чернівців, та майже утричі меншою, ніж у бюджеті Києва.
У розрахунку на душу населення з урахуванням ВПО капітальні видатки бюджету Ужгорода становили 2380 грн, тоді як капітальні видатки бюджету Львова – 5408 грн, Чернівців – 4129 грн, а Києва – 9829 грн.
Розвиток Ужгорода в останні роки більшою мірою спирається на приватну ініціативу і збільшення чисельності місцевих жителів. Тоді як капітальні видатки для створення публічних благ і розвитку місцевої інфраструктури залишалися недофінансованими, гальмуючи зростання місцевої економіки.
Додатковим чинником низької ефективності місцевих інвестицій є значна фрагментація видатків. Деталізація капітальних програм у містах, таких як Одеса, Львів, Чернівці та Ужгород, свідчить про наявність великої кількості дрібних проєктів, фінансування яких розпорошує ресурси та знижує їхній сукупний ефект.
Така практика пояснюється прагненням місцевої влади забезпечити фінансування максимально широкого кола ініціатив, що дозволяє задовольнити інтереси різних груп, але водночас призводить до розмивання ефекту інвестицій.
За відсутності концентрації фінансування на обмеженій кількості стратегічних напрямів міста втрачають можливості для впровадження масштабних інфраструктурних або виробничих проектів, здатних суттєво вплинути на місцевий розвиток.
Так, у Львові середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій регіону (територіальної громади) передбачає фінансування 110-ти публічних інвестиційних проектів у 2026 році на загальну суму 3,05 млрд грн. Це означає, що один інвестиційний проект коштуватиме місцевому бюджету в середньому 27,7 млн грн або еквівалент 0,6 млн дол. США.
Встановлено, що в досліджуваних містах (крім Одеси) місцева влада надає переваги спрямуванню бюджетних коштів за напрямками поточної діяльності та передачі капітальних і поточних трансфертів підприємствам, які реалізують власні інвестиційні програми за рахунок бюджетних коштів. Тоді як капітальне будівництво і ремонт, придбання обладнання, реконструкції місцевих об’єктів фінансуються в мінімальних обсягах.
І справа тут не лише в недостатності бюджетних коштів, а, передусім, в тому, що фінансування таких видатків означає прийняття міською владою безпосередньої відповідальності за результати здійснених інвестицій, організацію масштабних тендерів на закупівлі обладнання, матеріалів, виконання будівельних робіт і надання послуг. Місцева влада, вочевидь, прагне уникати цієї відповідальності. Такий стан справ, на жаль, призводить до недофінансування публічних благ на місцевому рівні, погіршення об’єктів місцевої інфраструктури, зниження якості публічних просторів міст.
Таким чином, інвестиційні видатки місцевих бюджетів в Україні наразі не виконують роль важеля активізації економічного розвитку та засобу посилення безпеки територіальних громад; вони слабко стимулюють залучення приватних інвестицій і не сприяють структурній трансформації місцевих економік.
Однією з причин такої ситуації є те, що інвестиційні видатки міст фактично не інтегровані у систему стратегічного планування. Формально більшість великих міст мають затверджені стратегії розвитку, однак їх зв’язок із бюджетним процесом залишається слабким. Бюджет і стратегія існують паралельно, а не як взаємопов’язані елементи єдиної системи. У результаті інвестиційні рішення приймаються не у рамках процесу реалізації стратегічних цілей, а як реакція на поточні потреби та політичні сигнали.
Вихід із цієї ситуації потребує зміни підходів до формування та реалізації бюджетної політики на місцевому рівні. Передусім, йдеться про запровадження повноцінного середньострокового планування публічних інвестицій на місцях з відходом від практики їх ситуативного визначення.
У 2024 році Верховною Радою було прийнято Закон № 3979-IX «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо відновлення середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні», яким повернуто практику складання середньострокового прогнозу місцевих бюджетів. На жаль, такі прогнози, не стали повноцінними середньостроковими планами, а їх зв’язок з показниками місцевих бюджетів є доволі символічним.
Отже, підвищення обгрунтованості інвестиційних рішень на місцевому рівні потребує впровадження повноцінного середньострокового бюджетного планування на основі ефективної системи стратегічного планування розвитку територій.
Важливими складовими середньострокових бюджетних планів має стати забезпечення постійності та відсутність хаотичних змін середньострокових фіскальних цілей, а також підготовка сценаріїв «активної політики». Такі сценарії покликані оцінити вплив на місцевий бюджет заходів нової політики, включаючи публічні інвестиційні проекти.
Не менш важливою є концентрація ресурсів на невеликій кількості стратегічних проектів, здатних забезпечити відчутний економічний ефект, замість розпорошення коштів між численними локальними ініціативами.
Необхідно забезпечити чітку пріоритезацію місцевих інвестицій з реалізацією проектів, які здатні забезпечити значний мультиплікативний ефект, стимулюючи приватні інвестиції та створення нових точок зростання, а також суттєво підвищити якість публічних послуг для місцевих жителів. Паралельно логіка відбору інвестиційних проектів повинна спиратися на оцінки їх впливу на економічний розвиток, податкові надходження та якість життя у громадах.
Становлення сучасних інститутів управління публічними інвестиціями на місцевому рівні дозволило б ефективніше використовувати ресурси місцевих бюджетів і досягати кращих соціально-економічних результатів. У цьому контексті нагальними завданнями є затвердження чітких критеріїв відбору публічних інвестиційних проектів, прийняття стандартної методології та єдиного підходу до розгляду і затвердження інвестиційних проектів у містах, проведення стандартизованого аналізу вигід-витрат для кожного інвестиційного проекту;
На стадії імплементації публічних інвестиційних проектів необхідними етапами є проведення моніторингу фізичних параметрів і понесених фінансових витрат, ex-post оцінювання інвестиційних проектів після введення об’єктів в експлуатацію та проведення обов’язкового зовнішньому аудиту великих інвестиційних проектів.
Тетяна Богдан – директорка з наукової роботи «Growford Institute»