Post Image

Наталія Резнікова, доктор економічних наук, професор Інституту міжнародних відносин, Університет ім. Тараса Шевченка

Володимир Панченко, доктор економічних наук, партнер компанії KSP Strategies

Економічна мобілізація  відбувається під час усіх конфліктів, варіюється лише її ступінь та якість дій урядовців. У більшості випадків мобілізаційне мислення зосереджене на передвоєнній мобілізаційній діяльності, спрямованій на забезпечення підготовки країни до очікуваних воєн. Проте війни приходять несподівано, навіть попри те, що до них готуються, оскільки їх характер та масштаб рідко зрозумілі до початку бойових дій, невідома не лише їхня тривалість, але і склад учасників. 

Непередбачуване майбутнє ускладнює процеси планування, які залежать від політичних рішень, адже мова йде про використання усіх ресурсів країни. Рішення політиків впливають на психологічний стан населення, яке, в свою чергу, впливає на політиків. Наукова і методологічна інерція потребуватиме значного часу для досягнення консенсусу як у експертному середовищі, так і на рівні вищого керівництва навколо питання економічної мобілізації в поточних українських реаліях. 

Національна мобілізація (яку ми розглядатимемо як синонім економічної мобілізації) стає вибором всього суспільства, яке передбачає зміщення демаркаційних ліній між оборонним і цивільним секторами на користь перших. При цьому національну мобілізацію слід відрізняти від військової мобілізації.  За визначенням RAND Corporation, військова мобілізація (military mobilization) передбачає збирання та організацію національних військових ресурсів, тобто активних або резервних військових підрозділів, для забезпечення оборони країни або досягнення стратегічних цілей. Військова мобілізація спрямована головним чином на досягнення більш високих показників існуючої структури з використанням наявної ресурсної бази. В ціломк переважає думка про мобілізацію як діяльність, пов’язану з відправкою на війну. У разі збройного конфлікту, нація мобілізується для підтримки Сил оборони. Відтак мобілізація визначається як реакція на збройний конфлікт, що передбачає залучення усіх необхідних та доступних ресурсів з усього суспільства. Мобілізація не розглядається виключно як відповідь на кризу, і повинна включати підготовку та, по можливості, запобігання таким подіям, а також підтримку подальших зусиль щодо відновлення. У дуже вузькому розумінні потрібно відрізняти мобілізацію військових і цивільних в умовах війни (в сенсі сonscription, призов). 

Ступінь «зміщення кордонів» між оборонним та цивільним секторами залежить від контексту воєнних загроз. Різні стратегічні обставини та відмінні стратегії, що приймаються країнами, призводять до різних типів національних мобілізацій з позицій охоплення, характеру, масштабу та тривалості. Однак, у той час як стратегії мобілізації країни є її вибором,  стратегічні обставини є менш дискреційними, тобто завжди є невизначеними, що робить мобілізаційну політику та планування проблематичними.

Загальні засади національної мобілізації можуть бути розкриті десятьма пунктами. 

  1. Національна мобілізація стосується загальних національних ресурсів. Її метою є створення військового потенціалу шляхом ефективного та дієвого використання всіх ресурсів, які є у розпорядженні нації, для захисту її інтересів, тип і кількість яких варіюватиметься залежно від стратегічних обставин. Ці ресурси включають робочу силу, транспорт, зв’язок, інфраструктурні об’єкти, виробничу базу, медичне обслуговування, можливості перенавчання, законодавство і фінанси. Національна мобілізація спрямована від збройних сил до суспільства, вона зосереджена на розширенні можливостей існуючої структури сил за рахунок доступу до національної бази підтримки та її розвитку.
  2. Національна мобілізація стосується і міжнародних ресурсів. Міжнародна система є таким самим потенційним джерелом мобілізаційних ресурсів, як і ресурси держави, що організовує мобілізацію, оскільки після Другої світової війни розвинувся великий і всеосяжний світовий ринок, який дозволяє всім урядам отримати доступ до значної додаткової робочої сили, фінансових і матеріальних ресурсів тощо. Опора на міжнародні ресурси може вимагати неочікуваних альянсів і створює певну залежність від міжнародних організацій. 
  3. Національна мобілізація визначає те, чим можуть стати збройні сили країни, чого вони можуть досягти, а не те, чим вони є. Вона розглядає розширення наявних збройних сил або з погляду розміру, або з погляду здатності досягати поставленої мети. Розмір може бути збільшений за рахунок придбання більшої кількості обладнання для існуючих виробництв, або шляхом введення нових потужностей, за рахунок збільшення чисельності персоналу та інтенсифікації його роботи.  
  4. Національна мобілізація повинна врівноважувати основні військові та цивільні потреби, у ній оборонний та цивільний сектори однаково важливі, а нехтування одним ставить під загрозу інший. Потреби фронту мають бути збалансовані з потребами тилу, це і є основним питанням національної мобілізації. Сучасні стратегічні потреби та багато оперативних заходів вимагають не лише військових можливостей, а й широких міжвідомчих заходів реагування. У концептуальному значенні це гра з нульовою сумою, оскільки передбачається, що нація має певний загальний обсяг ресурсів, який потрібно перерозподілити між цивільним і оборонним секторами.
  5. Національна мобілізація та військові стратегії взаємозалежні, між ними існує прямий зв’язок. Необхідно знайти баланс між вимогами обраних стратегій та спроможністю національної мобілізаційної бази задовольнити ці вимоги, а розвиток та застосування за допомогою національної мобілізації засобів, визначених у стратегії – не просто сторони однієї медалі, а є взаємно визначальні елементи. Збалансовування потреб фронту з потребами тилу – «дебати про рушниці та олію» – питання давнє. І не факт, що пріоритетом стане саме «рушниця». У випадку Австралії в 1943–1945 роках саме виробництво продуктів харчування було пріоритетом, щоб гарантувати, що збройні сили США в північній частині Тихого океану будуть годувати цивільних осіб в Австралії. «Дебати про рушниці та олію» стають ще складнішими, коли йдеться про економічне зростання. Слід заохочувати будь-яку цивільну діяльність, яка не перебуває у прямому протиріччі з оборонними програмами, адже пізніше цивільний сектор може бути використаний для виробництва військової продукції. Стратегічно згубним є змушувати національну економіку передчасно переходити на оборонне виробництво, тому колізія управління очевидна. З одного боку, не можна допустити розвитку авторитарної системи під час війни чи під час підготовки до неї, а, з іншого боку, очевидним є описувана нами швидка централізація і одержавлення управління для забезпечення оперативності і виконавської дисципліни під час війни.
  6. Використання засобів має бути гнучким, щоб відповідати потребам національної мобілізації, що змінюються по мірі її розгортання. Щоб найкраще розподілити національні ресурси, уряди використовують як прямі, так і опосередковані засоби – від прямого управління до регуляторних змін для маніпулювання ринковими силами.
  7. Національне мобілізаційне планування як у мирний, так і у військовий час є глибоко політичним питанням не лише для уряду, але й для державних органів, збройних сил та всього суспільства, оскільки мобілізація передбачає розподіл обмежених ресурсів. Хоча національна мобілізація ініціюється і контролюється вищим політичним керівництвом країни, її політики здійснюються і відповідно зазнають впливу по всій політичній і організаційній вертикалі і горизонталі. Військові одночасно служать суспільству та підтримуються ним. Відповідно, на практиці мобілізація охоплює все суспільство, а не лише військових. Рівень підтримки, який вимагається від національної бази підтримки, має неухильно зростати на кожному рівні мобілізації. Роль, яку відіграють політичні лідери, може бути невдячною, оскільки перехід від державного управління мирного часу до військового відбувається на всіх рівнях. Нація потрапляє під керівництво та контроль  і планування центрального уряду – тільки так можна виділити великі відсотки національного ВВП на потреби ведення війни, одночасно підтримуючи продуктивність цивільного сектора.
  8. Національна мобілізація потребує комплексного підходу до планування для об’єднання ресурсів всього суспільства та міжнародних ресурсів. Національна мобілізація не може бути набором окремих проектів, це має бути єдина спільна програма. Враховуючи, що жодна мобілізація не в стані задіяти всі наявні ресурси, мобілізованими виявляться лише необхідні.
  9. Національна мобілізація повинна враховувати не лише військовий, але і довоєнний та повоєнний час. Як і війни, національні мобілізації починаються та закінчуються. Планування може продовжуватися в мирний час нескінченно, але суспільства не можуть залишатися вічно мобілізованими. Концептуально мобілізація закінчується не з оголошенням перемоги, а з поверненням суспільства до «нормального» стану. Зсув кордону між оборонним та цивільним секторами назад, до скорочення військових витрат, особливо якщо це робиться різко, може стати важким викликом для галузей та залучених до їхньої діяльності людей, як і етап початку мобілізації, коли скорочувався якраз цивільний сектор.
  10. Мобілізація відбувається в умовах непередбачуваного майбутнього, тому для її планування використовується спосіб структурування, який передбачає створення кількох варіантів  майбутнього, до якого додається інформація про різні види мобілізацій. Передбачається екстраполювання відомого минулого у невизначене майбутнє для напрацювання доктрини та процесів національної мобілізації і специфічного мобілізаційного мислення, що і забезпечує комплексність планування. Досліджуючи стратегії основних учасників Другої світової війни, історик Алан Мілворд зазначав, що не тільки стратегії впливали на суспільства, але й вони самі опинились під впливом національних мобілізаційних процесів і умов. «Стратегічний синтез», описаний Мілвордом, передбачає, що держави цілеспрямовано встановлювали баланс між вимогами вибраної ними стратегії та здатністю національної мобілізаційної бази задовольнити ці вимоги, успішна стратегія повинна враховувати політичні, військові, соціальні та психологічні фактори. Ідея стратегічного синтезу перетворює війну на величезну вправу по зворотному інжинірингу дуже складної моделі зі зворотним зв’язком: розміри національної мобілізаційної бази, яку необхідно створити, визначаються військовими та цивільними потребами у робочій силі і потенційними для залучення коштами. Після встановлення цілей стратегії відбувається коригування уявлення про наявні ресурси за рахунок розширення їх шляхом зменшення цивільної частини і залучення міжнародних ресурсів. Після цього відбувається коригування стратегії. Складність такого завдання стає очевидною після розуміння, що найкращі стратегії часто не можуть бути реалізовані через негнучкість систем. Часткове рішення полягає в створенні кількох більш гнучких національних планів мобілізації, що дозволяють досить швидко нарощувати збройні сили для задоволення оперативних потреб, однак при цьому може бути втрачена комплексність. Метью Діраго також зазначав, що національна мобілізація вимагає не тільки докладного планування, пов’язаного з вимогами мобілізації, а й змін планів розвитку можливостей. Ця ідея лягла в основу національної мобілізації сил оборони Австралії, коли  для забезпечення її в оперативні терміни було змінено підхід і до формування регулярних військ, резерву, а також підрядників та працівників.

При цьому Десмонд Болл і Джон Ленгтрі зазначали, що гнучкість системи і справжній зворотній зв’язок можна забезпечити не шляхом «перетягування» ресурсів з цивільного сектора, а використовуючи підхід, який передбачає максимальне насичення військової техніки стандартизованими цивільними комплектуючими, а цивільні виробничі лінії потрібно створювати як багатоцільові системи з модульними компонентами, які максимально розширюють можливості швидкої перебудови на військову продукцію і назад, на цивільне виробництво, досягнення підвищеної простоти і надійності. 

Національні плани мобілізації, як і військові плани, мають бути розбиті на етапи, пристосовані один до одного: 

Перший етап є вибірковою оборонною мобілізацією, коли національні ресурси використовуються для підвищення рівня готовності окремих елементів. 

Другий етап є частковою оборонною мобілізацією, яка підвищує готовність значної кількості людей або силових елементів. 

Третій етап — це повна оборонна мобілізація, яка підвищує готовність усіх сил.

Четвертий етап, власне і є національною мобілізацією. Цей останній етап передбачає суттєве розширення сил, активну участь всього суспільства та широкомасштабне використання міжнародних ресурсів.

Національна мобілізація, яка потрібна для реальної підтримки перемоги України, на сьогодні не лише не планується, але і масштаб її не усвідомлений. Для порівняння, у США під час Другої світової війни приватний сектор відігравав важливу роль у підготовці та веденні великих бойових операцій на європейському та тихоокеанському театрах дій[1]. Приватні верфі виготовляли військові кораблі, виробники автомобілів будували бомбардувальники, а компанії, що займалися виготовленням іграшок, виготовляли компаси та частини зброї. Щоб координувати цю діяльність, федеральний уряд утворив Раду Військового Виробництва та Національну Військову Раду Праці, щоб здійснювати контроль над цінами, нормування, регулювання заробітної плати, здійснювати закупівлі та доставку, а також заходи для управління капіталом і ресурсами, необхідними для військових зусиль. Змусити американців йти на щоденні жертви було непросто, але з налагодженням системи, це почало краще вдаватися.

Краш-тест сучасної підготовки США до національної мобілізації стався під час пандемії ковіду, і, за оцінками американських експертів, Америка поки що його не пройшла – нестачу не лише засобів лікування, але і елементарних товарів не илгли подолати протягом довгих місяців, бо державно-приватна співпраця за роки після закінчення холодної війни просто втратила властивості, набуті під час Першої і Другої світової війни[2].

І в експертному, і в урядовому середовищі тривають дискусії про рівень підтримки, яку західний світ може надати Україні, щоб при цьому не допустити прямого зіткнення з Росією і не викликати ескалацію до рівня ядерного конфлікту чи конвенційної світової війни. Однак вже у другому півріччі 2022 року риторика суттєво змістилася в напрямку необхідності підготовки США та їх союзників до реальної війни. Відтягування термінів зіткнення на 3-5 років необхідне і Китаю, і США, однак жодна з країн не має ілюзій стосовно необхідності підготовки до протистояння. Те, що майбутні війни будуть пов’язані з використанням дронів, військово-космічних сил  і штучного інтелекту, не відміняє, однак, необхідності перегляду системи виробництва озброєнь і боєприпасів, проблеми, яка  оголилася під час російсько-української війни. А для цього потрібен перегляд системи впливу на економіку та систем управління в державах союзниках на користь національної мобілізації.

У 1951 році генерал-майор Артур Ванаман, який був відомим у керівництві розвідки ВПС США під час Другої світової війни, у своїй лекції, присвяченій мобілізації, заявляв: «Нація фактично має бути перетворена на єдину гігантську фабрику, яка виробляє при координації уряду товари та послуги, необхідні збройним силам та цивільному населенню». Для керівників періоду  Другої світової війни виробництво було віссю, довкола якої оберталося національне мобілізаційне колесо. Вони використовували досить широкий погляд на «виробництво», яке для них включало і військову продукцію, і цивільні товари всіх видів, і управління запасами,  постачання сировини, а також послуг, таких як транспорт, зв’язок та електроенергія. Все це мало управлятись відмінним від мирного часу способом:

1. Військове виробництво передбачає використання додаткових потужностей, створених за рахунок переведення цивільного виробництва у виробництво оборонної продукції. 

2. Військові виробництва працюють протягом більш тривалого часу в кілька змін з максимальним завантаженням потужностей.

3. Виробництво вимагає роботи на рівні вищих стандартів якості та точності, ніж ті, які необхідні для багатьох цивільних продуктів.

4. Якість та швидкість виготовлення продукції мають першорядне значення у порівнянні з вартістю. Розрахунки витрат мають також включати розрахунок альтернативних витрат через необхідність використання дефіцитних виробничих активів для потенційно більш цінних замовлень(для воєнних дій) у порівнянні з цивільними замовленнями.

5. Рішення про те, що виробляти, в якій кількості, в якому порядку та для кого більшою мірою приймає уряд, а не бізнес чи споживачі. У мирний час розподіл ресурсів переважно визначається ринком, вони спрямовуються в ті сфери, де попит і, отже, ціна є найвищою. У воєнний час ринковий підхід зазнає краху, оскільки попит на товари та послуги для оборонного сектора різко зростає, стаючи фактично необмеженим у великих війнах. Ринок деформується також, оскільки уряд може витримати майже будь-який рівень витрат і, таким чином, уряду неважливі звичайні обмеження ринку, які мають жорсткий вплив на приватні компанії. Відповідно саме  попит з боку держави випереджає будь-яке ринкове розширення пропозиції.

Парадокс неринковості ситуації полягає ще і в тому, що високий попит у випадку, якщо держава змогла згенерувати фінанси, стимулює зайнятість і підвищує добробут за допомогою різкого збільшення державних витрат. Попит цивільного сектора на товари та послуги також зростає.6. Роль держави в управлінні і контролі стає центральною у функціонуванні суспільства та економіки. Сили ринку замінюються посиленням контролю за кожною частиною економічного і суспільного життя

[1] https://history.army.mil/documents/mobpam.htm

[2] https://nationalinterest.org/feature/america-isn%E2%80%99t-ready-wartime-mobilization-205863