Існує старий радянський анекдот про генерального секретаря цк кпрс Леоніда Брежнєва, якого якось запитали про те, чому Радянський союз прямує до комунізму семимильними кроками, а в магазинах немає м‘яса та молока. На що генеральний секретар відповів, що за таким швидким рухом суспільства до світлого майбутнього поголів’я корів не поспіває!
Експеримент з розбудови суспільства майбутнього на 1/6 частині земної кулі обійшовся в десятки мільйонів людських жертв, приніс колосальні соціально-економічні збитки. Водночас він став уроком для решти людства, з якого цивілізовані суспільства зробили висновки. Один з основних таких висновків полягає у тому, що не все, що добре на папері або виявляється таким провідникам прогресивних ідеологій, має втілення в житті. Як сказано в Біблії, «благими намірами вимощена дорога до пекла!».
Насправді подібні експерименти з людьми й соціумом, хоча ймовірно не такого трагічного змісту та масштабу як радянський відбуваються постійно, адже є успішні історії, що власне й рухає суспільний прогрес. Але дуже часто доводиться «набивати синці», власне в таких випадках важлива не сама помилка, а реакція системи на помилку. Це, судячи з усього, основна відмінність між суспільством здатним до прогресу і приреченим на деградацію та розпад.
Аби уникнути такої долі бажано й важливо робити висновки з тих прорахунків, що спробуємо зробити на прикладі політики, яку намагається реалізовувати держава стосовно оподаткування тютюнової галузі.
Слід зауважити, що мета державної політики в сфері акцизного оподаткування тютюну та тютюнових виробів є триєдиною: зменшення кількості курців, наповнення бюджету країни податковими надходженнями та належне функціонування ринку цього продукту. Це сказано у відповідних європейських директивах, це декларується в Україні.
Пропоную оцінити політику в сфері акцизного оподаткування тютюнових виробів саме з цих позицій.
Щодо кількості курців, то статистичні дані, які наводяться в дослідженнях говорять про те, що кількість курців в Україні зменшилась з 10,1 млн осіб у 2008 році до 5,5 млн осіб у 2020-му. Проте абсолютні цифри, які наводяться у більшості випадків, мали б бути приведеними до відносного показника, оскільки протягом цього ж періоду часу суттєво скоротилась кількість населення України. Так, згідно з офіційними статистичними даними у 2008 році на території України мешкало 46,1 млн осіб, а у 2020 – 41,6 млн. Оскільки офіційного перепису населення в Україні не було з 2000 року, то навіть офіційні дані щодо кількості населення можуть бути завищеними, якщо, наприклад, взяти до уваги зростаючі масштаби трудової міграції. Нагадаю, що за різними оцінками лише у країнах ЄС українських трудових мігрантів було від 3 до 6 млн осіб. З цього очевидно, що темпи зменшення кількості курців є значно повільнішими та скромнішими.
Наступна мета акцизної політики в сфері оподаткування полягає у наповненні державного бюджету податковими надходженнями. І знову, якщо поглянемо на абсолютні цифри, то складається враження, що заходи політики є досить успішними, оскільки обсяги надходжень постійно зростають. Наприклад, тютюновою галуззю України у 2011 році було сплачено до бюджету 15,2 млрд грн, а у 2021 – 63,4 млрд. До речі, завдяки цьому тютюнові кампанії міцно посіли топові місця у вітчизняних рейтингах найбільших та сумлінних платників податків. Проте приріст є значно скромнішим, не у чотири, а лише у три рази, якщо зробити перерахунок на податкових надходжень 2021 року в цінах 2011-го. Але найголовніше що турбує, це скорочення питомої ваги податкових надходжень від сплати акцизного податку в цілому, який сплачується виробниками тютюну. За означений період вона скоротилась з 45% до 35% (рис.1).
Рис. 1. Динаміка обсягів акцизного податку та його частки, що сплачується тютюновою галуззю
І це відбувається незважаючи на те, що стосовно саме цієї галузі держава здійснює найбільш агресивну позицію підвищення ставок. Нагадаю, що у 2017 році був ухвалений восьмирічний план підвищення акцизу на тютюн та тютюнові вироби з кінцевим результатом у 2025 році на європейському рівні податкового навантаження – €90 за 1000 сигарет. Протягом наступних двох років акциз підвищувався на 30%, а потім щорічно на 20%.
Зменшення питомої ваги акцизних надходжень в найбільшому ступені на товари українського виробництва має визивати найбільше занепокоєння, адже це, з-поміж іншого, означає скорочення виробництва, зменшення робочих місць тощо. У 2011 році частка акцизу на тютюнову продукцію у загальних надходженнях акцизного податку становила 43%, а у 2021-му – лише 28% (рис.1).
Одна з вагомих причин такої тенденції полягає у тому, і тут ми підходимо до третьої складової мети акцизної політики – належне функціонування ринку, що в Україні протягом останніх шести років спостерігається постійне зростання нелегального сегменту тютюнового ринку.
За даними дослідження Kantar, проведеного у серпні та оприлюдненого у жовтні поточного року, частка нелегальної тютюнової продукції в Україні зросла до 21,9%. При цьому обсяг недоотриманих державним бюджетом податків складає більш 20 млрд грн. За період впровадження восьмирічного плану підвищення акцизу на тютюнову продукцію частка нелегального ринку зросла майже в десять раз. У 2017 році, за даними того ж дослідження, вона становила лише 2,3%.
Відповідь на те, чому це відбувається була дана нами у раніше проведеному дослідженні, в якому названі причини та фактори, які впливають на розширення незаконного обігу тютюнових виробів. До них відносять високу прибутковість незаконних практик ведення бізнесу в порівнянні з легальними, інституційну неспроможність та загальну слабкість нормативно-правової бази, корупційні ризики, недостатню дієвість правоохоронної і судової систем, існування прихованих збутових мереж та діяльність організованих злочинних угруповань, проведення військових дій на сході країни, наявність кордонів з державами, що характеризуються подібними проблемами та визнані світовою спільнотою контрабандними хабами. Питання раціонального підвищення ставок акцизного податку є ключовим економічним механізмом протидії незаконному виробництву та обігу сигарет.
Таким чином, оцінивши ефективність державної політики в сфері акцизного оподаткування тютюну та тютюнових виробів за трьома критеріями можна констатувати недостатній рівень її ефективності. Очевидно, що розробникам державних політик, в тому числі акцизної, слід звернути увагу на те, що оптимальні рішення з точки зору теорії та/чи рекомендацій, які ґрунтуються на кращій міжнародній практиці, не завжди є досяжними та ефективними в умовах соціально-економічної ситуації, що існує в тій чи іншій країні. Очевидно, що єдиного рецепту – стандартного рішення універсального для усіх – бути не може. Як засвідчують факти й цифри практики оподаткування тютюнових виробів в Україні, а не емоції та оціночні судження, окремих прорахунків можна було б уникнути. В економічній теорії це називають пошуком другого оптимального рішення, оскільки перше – універсальне рішення – дуже часто може виявитись в реальному житті недосяжним в силу цілого ряду причин та обмежень. За таких обставин потрібно шукати компромісне рішення, яке враховує усі такі обмеження поведінкового, інституційного, економічного та політичного характеру.