На початку лютого Державне казначейство повідомило про недонадходження у січні 13,8 млрд грн до загального фонду бюджету або 24,5% від плану, визначеного бюджетним розписом.
Фактичні доходи спеціального фонду бюджету майже відповідали плановим, а загалом до державного бюджету надійшло 54,6 млрд грн або 78,5% від планового показника на січень.
Після запеклої боротьби членів Уряду “за бюджет” в кінці минулого року, останні дані Казначейства сигналізують про хронічний характер проблем із виконанням дохідної частини бюджету, а також їх обумовленість впливом системних факторів.
При аналізі показників доходів державного бюджету у динаміці показовим є факт зменшення відносної величини доходів (у % до ВВП) на 1,2 в.п. ВВП щодо доходів 2018 року і на 1,7 в.п. ВВП щодо доходів 2017 року (рис. 1).
Відносний показник доходів Зведеного бюджету в 2019 році перебував на рівні 32,1% ВВП, що також було помітно нижчим від рівня попередніх років: у 2017 до Зведеного бюджету надійшло коштів в сумі 34,1% ВВП, а в 2018 році – 33,3% ВВП.
Рисунок 1. Динаміка доходів державного і Зведеного бюджетів України у 2017-2019 роках у відсотках до ВВП
Джерело: складено автором за даними Державної служби статистики і Державного казначейства України
У абсолютному вираженні до державного бюджету за 2019 рік залучено 998,3 млрд грн доходів, що становить 96,3% від планового показника.
Показово, що за 11 місяців 2019 року відсоток виконання доходів бюджету становив лише 94,1%, що було найгіршим показником після кризи 2008-2009 років.
Але в грудні 2019 рок Міністерство фінансів оперативно відкоригувало план доходів бюджету в бік зниження і “попрацювало” з державними компаніями на предмет авансової сплати окремих податків.
Таким чином, відсоток виконання плану було збільшено на 2,1 в.п. і Міністерство фінансів відзвітувало про те, що ідеальну картину з виконанням бюджету минулого року трохи зіпсувала непрогнозована ревальвація гривні. При цьому міністерство впоралось із викликами і виконало зобов’язання.
Проте, на нашу думку, проблеми із наповненням бюджету мали більш глибинний характер і були пов’язані з низькою якістю державного управління.
Так, вагомими, на наш погляд, причинами зниження рівня надходжень до бюджетів усіх рівнів стали:
- скорочення обсягів виробництва у промисловості (що є найбільшим платником податків) та збільшення у структурі ВВП частки галузей з низьким податковим коефіцієнтом;
- демонетизація економіки/ скорочення реальних обсягів грошової маси, що проявляється як дефіцит ліквідності в реальному секторі і спонукає платників податків до зменшення податкових платежів;
- погіршення фінансового стану експортерів, внаслідок ревальвації гривні та падіння світових цін на металургійну продукцію;
- збереження тіньових схем імпорту товарів в Україну та низька ефективність діяльності митних органів;
- нижчі від прогнозованих темпи зростання імпорту та підвищення обмінного курсу гривні, що впливали на обсяги надходжень від ПДВ;
- зниження ціни імпортованого природного газу та використання “Нафтогазом” режиму митного складу при імпорті;
- скорочення офіційного виробництва тютюнових виробів як бази для нарахування акцизу і ПДВ;
- надання Верховною Радою податкових пільг із сплати ПДВ при імпортуванні сонячних батарей та вітро-генераторів.
Розглядаючи більш детально процес демонетизації економіки, слід зазначити: відношення грошової маси М3 до номінального ВВП на кінець 2019 року зменшилося до 35,7%.
В той же час, наприкінці 2017 року воно становило 40,5%, а в кінці 2013 року – 62%.
Довідка БЦ: Для аналізу зміни руху грошей на певну дату і за певний період у фінансовій статистиці використовуються грошові агрегати М0, М1, М2, МЗ, М4.
Агрегат МО включає готівкові кошти в обігу, М1 включає М0 і засоби на поточних рахунках банків, М2 містить М1 та термінові депозити в банках. М3 складається з М2 та облігацій державної позики.
Агрегат М4 (М3 плюс депозити в кредитних закладах) в Україні не використовується.
Грошовий голод у реальному секторі економіки і недоступність банківських кредитів спонукають підприємців до жорсткого раціонування грошових виплат (включаючи податкові платежі) задля підтримки функціонування власного бізнесу.
Дефіцитна грошова маса все більше переорієнтовується на обслуговування потреб системи державних фінансів, поглиблюючи проблеми ліквідності в реальному секторі економіки.
У 2013 році відношення доходів Зведеного бюджету до грошового агрегату М3 становило 48,7%.
Тобто наявна грошова маса в обігу вдвічі перевищувала обсяг річних платежів до бюджету юридичних і фізичних осіб України.
У 2019 році відношення доходів бюджету до агрегату М3 вже становило 89,9%. Тобто сума річних вилучень на користь держави майже дорівнювала обсягам наявної грошової маси.
Така ж ситуація мала місце і в 2018 році (рис. 2).
Рисунок 2. Співвідношення доходів Зведеного бюджету і грошової маси М3 у 2013-2019 роках у відсотках
Джерело: складено автором за даними НБУ і Державного казначейства України
Для багатьох суб’єктів господарювання України повне виконання податкових зобов’язань перед бюджетом і фондами соціального страхування не є безумовним пріоритетом, оскільки таке рішення поставило б під загрозу сам факт їх існування.
Масовому ухиленню від оподаткування сприяють також низький рівень податкової моралі суспільства та перманентний процес “реформування” податкових органів, який нівелює їх класичні функції контролю та нагляду.
Найбільш проблемними статтями надходжень до державного бюджету в 2019 році стали:
- ПДВ з імпортованих в Україну товарів (недонадходження – 50,5 млрд грн або 24,8% від планового показника),
- рентна плата за користування надрами для видобування природного газу (10,9 млрд грн або 27,3%),
- рентна плата за користування надрами для видобування нафти (0,4 млрд грн або 6,9%),
- акцизний податок з вироблених в Україні товарів (недонадходження – 16 млрд грн або 18,7% плану).
Провальний збір акцизного податку пояснювався низькими надходженнями у розрізі таких товарних груп:
- тютюн і тютюнові вироби (недонадходження – 13,7 млрд грн або 24,1% від планового показника),
- електрична енергія (1,4 млрд грн або 23%),
- лікеро-горілчана продукція (0,7 млрд грн або 10,9%).
В той же час до бюджету було мобілізовано більше доходів, ніж передбачалося, від податку на доходи фізичних осіб (на 3,6% більше плану), трансферту прибутку Національного банку (на 36,3% більше) та ряду інших надходжень.
На рисунку 3 показано надходження до державного бюджету в 2018-2019 року за тими видами доходних джерел, що мали найбільші відхилення від планових показників, у відсотках до ВВП за відповідний рік.
Рисунок 3. Динаміка окремих доходів державного бюджету в 2018-2019 роках у відсотках до ВВП
Джерело: складено автором за даними Державної служби статистики і Державного казначейства України
Продовження номінального та реального зростання заробітних плат в економіці, відновлення прибутків у підприємницькому секторі, а також адміністративні заходи, вжиті Урядом у квітні і грудні 2019 року, допомогли згладити розрив надходжень до державного бюджету та уникнути повноцінної бюджетної кризи.
17 грудня 2019 року прем’єр Олексій Гончарук доручив Мінфіну і Казначейству припинити автоматичне проведення платежів та реєстрацію бюджетних зобов’язань за незахищеними статтями, що означало повернення до практики ручного управління бюджетом, яка активно застосовувалася в 1990-х роках.
У результаті прийняття такого рішення планових сум бюджетного фінансування не отримали Державний фонд регіонального розвитку, Державне агентство автомобільних доріг та більшість головних розпорядників коштів у частині капітальних видатків та видатків на придбання товарів і послуг.
Таким чином, Уряду вдалося втримати дефіцит державного бюджету в заданих межах і забезпечити його фінансування, передусім, завдяки ручному регулюванню видатків бюджету, перенесенню частини податкових платежів з 2020 на 2019 рік, а також активному залученню державних позик на внутрішньому ринку.
Високий рівень відсоткових ставок за облігаціями внутрішньої державної позики (ОВДП), під’єднання до депозитарію Clearstream і продаж українських ОВДП через інформаційно-торгівельну систему Bloomberg дозволили залучити $4,3 млрд від іноземних портфельних інвесторів.
Тобто ситуація із залученням доходів до державного і Зведеного бюджетів виглядала вкрай песимістично. Це пояснювалося впливом макроекономічних факторів, а також низькою ефективністю діяльності митних і податкових органів.
На фоні колосального тягаря боргових виплат така ситуація породжує реальні загрози для стабільності державних фінансів України та вимагає надзвичайних зусиль від органів державної влади, як у частині формування доходів бюджету, так і в частині забезпечення поступального економічного розвитку країни.
Автор Тетяна Богдан, завідувач відділу державних фінансів