У 2022-2023 роках екстраординарні умови функціонування держави та ведення військових дій на території країни викликали потужну реакцію державних інститутів, що відобразилося на показниках видатків бюджету, його дефіциту та державного боргу. В 2022 р. дефіцит Державного бюджету України складав 17,6% ВВП, а в січні-квітні 2023 р. – орієнтовно 14,3% ВВП.
Під час війни пропорції державних фінансів відображали, перш за все, переорієнтацію держави на першочергове фінансування військових потреб. Видатки Зведеного бюджету в 2022 р. в абсолютному вимірі зросли на 65%, а в реальному – на 30,1% відносно 2021 року. При цьому номінальна сума видатків на оборону зросла у 9 разів, а реальна – в 7 разів, порівняно з 2021 роком. Видатки на громадський порядок і безпеку збільшилися в 2,6 разу номінально і вдвічі – реально. В структурі сумарних видатків частка фінансування оборони, безпеки та громадського порядку зросла майже утричі й досягла 52,4%.
У минулому році дефіцит сектору загального державного управління в Україні (16,7% ВВП) в рази перевищив середні показники розвинутих країн (4,3%) і країн з ринками, що формуються (5,3%). Така ситуація контрастує з попередніми роками, коли Україна мала суттєво менші обсяги дефіциту порівняно з середніми показниками для різних груп країн (див. рис. 1).
Рис. 1. Баланс сектору загального державного управління в Україні та за групами країн у 2014-2022 роках у % до ВВП.
Джерело: складено автором за даними “Fiscal Monitor” МВФ.
Від початку воєнної агресії росії до кінця 2022 р. загальний обсяг отриманого Україною фінансування від міжнародних партнерів становив 31,2 млрд дол. (табл. 1). У 2023 р. очікується зовнішнє фінансування бюджету в сумі від 37 до 41 млрд дол. США.
У складі доходів бюджету кошти грантової допомоги донорів становили 480 млрд грн у 2022 р. і 225 млрд у січні-травні 2023 р. У поточному році найбільшим донором грантової підтримки залишалися США (219 млрд грн). Також у невеликих обсягах отримано грантову допомогу від Німеччини, Іспанії, Фінляндії, Ірландії, Швейцарії, Бельгії, Ісландії.
Щодо позикових коштів, то із зовнішніх джерел у січні-травні 2023 р. залучено 498,6 млрд грн, зокрема: 7,5 млрд євро – макрофінансової допомоги ЄС; 2 млрд СПЗ – кредиту розширеного фінансуванняМВФ; 2,4 млрд кан.дол. – позики Уряду Канади; 500 млн дол. – позики МБРР за проектом «Підтримка державних видатків для забезпечення стійкого управління в Україні»; 341,3 млн євро – позики Міжнародної асоціації розвитку.
Таблиця 1
Позичкове і грантове фінансування бюджету
з 24 лютого 2022 р. по 1 червня 2023 р., млрд дол. США
| Складові фінансування | 2022 р. – з 24 лютого по 31 грудня | 2023 р. – з 1 січня до 1 червня |
| Внутрішнє позичкове фінансування | 20,2 | 6,7 |
| 1) Фінансування Національного банку | 12,5 | 0 |
| 2) Розміщення військових облігацій | 7,7 | 6,7 |
| Зовнішнє позичкове та грантове фінансування | 31,2 | 19,8 |
| Позики офіційних багато-сторонніх кредиторів | 12,8 | 11,3 |
| – МВФ | 2,7 | 2,7 |
| – Світовий банк | 1,4 | 0,5 |
| – ЄС | 8,0 | 8,1 |
| – Європейський інвестиційний банк | 0,7 | 0 |
| Позики і гранти офіційних двосто-ронніх кредиторів | 18,4 | 8,5 |
| – США | 12,0 | 6,0 |
| – Франція | 0,4 | 0 |
| – Канада | 1,9 | 1,8 |
| – Німеччина | 1,6 | 0,1 |
| – Великобританія | 1,1 | 0,5 |
| – Італія | 0,3 | 0 |
| – Нідерланди | 0,3 | 0 |
| – Японія | 0,6 | 0 |
| Всього валове позичкове та грантове фінансування бюджету | 51,3 | 26,5 |
Джерело: складено автором за даними Мінфіну України.
Мобілізація зовнішніх позичкових коштів дозволяла покривати критичні потреби країни у драматичний період її існування, але одночасно призводила до суттєвого нарощування державних боргів.
За 2022 р. – 4 місяці 2023 р. загальна сума державного і гарантованого боргу, виражена в гривнях, збільшилася на 1,9 трлн грн або на 70%. У квітні 2023 р. величина боргу досягла 4,54 трлн грн або 124,3 млрд дол. США. Дана сума була еквівалентна 87,6% ВВП за 2022 р.
Рис. 2 демонструє динаміку державного боргу впродовж 2013-2022 рр. і зміни основних компонентів боргу. В 2022 р. найбільш вагомою складовою приросту боргу був прямий зовнішній борг, який зріс на понад 1 трлн грн. або на 79%. В той же час обсяг прямого внутрішнього боргу збільшився тільки на 0,3 трлн грн або на 30,8%.
Рис. 2. Динаміка державного боргу України та
його складових у період 2013-2022 років у млрд грн
Джерело: складено автором на основі даних Мінфіну України.
Внаслідок абсорбування викликів надзвичайного характеру та кардинального зниження економічної діяльності під час війни стан боргової стійкості України неминуче погіршувався. Фактичні значення індикаторів боргового навантаження в та їх порівняння з граничними значеннями показані на рис. 3.
Поточний рівень державного боргу відносно ВВП вже перевищив граничний рівень для країн з ринками, що формуються, на рівні 70% ВВП. У динаміці розмір державного і гарантованого боргу збільшився з 50,5% ВВП у кінці 2021 р. до 78,5% у 2022 р. і до 87,6% ВВП у квітні 2023 р.
Відносно доходів бюджету державний і гарантований борг збільшився з 206% у 2021 р. до 227,9% у 2022 р., при тому, що граничний рівень боргу за даним показником становить 200%.
Рис. 3. Динаміка індикаторів боргового навантаження України та їх порівняння з граничними значеннями
Джерело: розраховано автором на основі даних МВФ, Світового банку, НБУ та Мінфіну України.
Про високі ризики боргової позиції Уряду сигналізує й показник валових потреб у позичковому фінансуванні, який в 2022-2023 рр. становить близько 25% ВВП, у той час як допустимим вважається показник на рівні 15%ВВП.
Основними причинами погіршення боргової стійкості України від початку військової агресії росії було збільшення бюджетного дефіциту, драматичне зниження ВВП та суттєва девальвація обмінного курсу.
Суттєві ризики для боргової стійкості України породжуються й незбалансованою структурою державного боргу. Так, у квітні 2023 р. частка боргових зобов’язань, номінованих у гривні, становила лише 30,2% суми боргу. Порівняно з 2021 р. дана частка боргу зменшилася майже на 7 в.п. Це свідчить про надзвичайно високий рівень валютних ризиків структури державного боргу.
Поряд із зовнішнім кредитним фінансуванням бюджету, помітним каналом нарощування державного боргу під час війни були й державні гарантії. Обсяг накопичених державних гарантій за кредитами в квітні 2023 р. становив 336,6 млрд грн або 9,2 млрд дол. США. Обсяг наданих Урядом нових гарантій становив 47,1 млрд грн у 2022 р. і 11,9 млрд грн у січні-травні 2023 р.
При цьому бенефіціарами державних гарантій були суб’єкти малого та середнього бізнесу за кредитами на портфельній основі, «Нафтогаз України», «Укргідроенерго», «Укрсіббанк», «Укренерго», “Укрпошта” (табл.2).
Таблиця 2
Надані державні гарантії за кредитами в 2021-2023 роках
| № п/п | Назва суб’єкта господарювання – реципієнта державної гарантії | Тип гарантії (внутрішня, зовнішня) | Валюта гарантовано-го кредиту (позики) | Сума гарантованої позики у гривні, млн грн |
| 2022 рік | ||||
| 1 | Суб’єкти мікропідприємниц-тва, малого та/або середнього підприємництва (програма портфельних гарантій) | внутрішні | UAH | 25 161.2 |
| 2 | АТ «Укрексімбанк» | зовнішня | USD | 2 925.5 |
| 3 | ПрАТ «Укргідроенерго» | зовнішня | USD | 6 172.8 |
| 4 | НАК «Нафтогаз України» | зовнішня | EUR | 10 637.6 |
| 5 | ПрАТ «Укренерго» | зовнішня | EUR | 1 262.2 |
| 6 | АТ “Укрпошта” | зовнішня | EUR | 925.3 |
| Всього гарантовано позик за 2022 рік | 47 084.6 | |||
| 2023 рік | ||||
| 1 | ПрАТ «Укренерго» | зовнішня | EUR | 11 916.8 |
| Всього гарантовано позик за 2023 рік (січень-травень) | 11 916.8 |
Джерело: складено автором за даними Мінфіну України.
Політика надання державних гарантій стала вимушеною реакцією Уряду на деформації внутрішнього фінансового ринку і недоступність кредитних ресурсів для бізнесу. В 2022 році суттєво збільшилися обсяги державних гарантій на портфельній основі. Так, за рік було надано державних гарантій для підтримки малого та середнього бізнесу на суму 25,2 млрд грн.
При цьому слід зважати на те, що в умовах спаду економічної діяльності ризики невиконання кредитних зобов’язань суб’єктами малого бізнесу істотно зростають, що вірогідно покладатиме додатковий тягар на державний бюджет у частині погашення кредитів банкам.
Для зменшення фіскальних ризиків державних гарантій Меморандумом про економічну політику з МВФ визначено, що Уряд повинен розробити нормативну базу для посилення системи оцінки ризиків державних гарантій та встановлення чітких критеріїв з отримання таких гарантій. Меморандумом передбачено і постійно діючий критерій виконання – верхню межу приросту гарантованого боргу за 2023 рік – 37 млрд грн, що відповідає 3% доходів загального фонду бюджету.
Такі нововведення слід оцінювати позитивно, оскільки попередній аналіз фіскальних витрат державних гарантій та оприлюднення повної інформації щодо таких гарантій зменшуватимуть природну схильність державних органів до масштабного надання гарантій і спонукатимуть їх до застосування альтернативних доступних інструментів.
Проте вже зараз постає таке питання: чому за річної інфляції 15,3% облікова ставка НБУ все ще утримується на рівні 25%? Адже неминучим наслідком наджорсткої монетарної політики є параліч кредитного ринку, що стримує економічну активність і покладає тягар кредитування бізнесу на державний бюджет. У даний час бюджет несе витрати на виплату відсоткових ставок по програмі «Доступні кредити 5-7-9» і приймає ризики погашення кредитів бізнесу за програмою портфельних гарантій.
Отже, деструктивний вплив військової агресії спонукав українську державу до прийняття надзвичайних фіскальних заходів, що стрімко збільшували бюджетні дефіцити та розмір державного боргу України. Фіскальні дисбаланси стали побічним наслідком абсорбування екзистенційних загроз для української держави. Але такі дисбаланси, вочевидь, не слід розширювати за рахунок непродуманих монетарних заходів чи щедрого надання державних гарантій. Крім того, слід концентрувати зусилля на пошуку адекватних джерел фінансування бюджетного дефіциту і вже зараз опрацьовувати питання майбутньої реструктуризації зовнішнього боргу. В процесі повторної реструктуризації боргу за єврооблігаціями Уряду варто орієнтуватися на обґрунтовані розміри знижок до номіналу (з урахуванням дисконтів вторинного ринку) та уникати випуску сурогатних цінних паперів з потенційно
Тетяна Богдандиректорка з наукової роботи “Growford Institute”