Переваги моделі поетапного приєднання до ЄС
та економіко-правові інструменти її впровадження
Навіть після початку переговорів про вступ до ЄС актуальними завданнями для нашої країни є визначення оптимальної моделі інтеграції з дотриманням розумних часових рамок процесу і пошук додаткових джерел фінансування після звуження потенціалу «Ukraine Facility».
Зараз Україна йде шляхом «класичного приєднання» до ЄС, у рамках якого країна-кандидат забезпечує відповідність Копенгагенським критеріям та впроваджує спільне законодавство ЄС за визначеними 33-ма напрямками політики (розділами), що групуються в 6 тематичних кластерів. Закриття переговорів за кожним із кластерів вимагає одностайної підтримки всіх держав-членів ЄС.
Вже зараз очевидно, що підготовка України до вступу в ЄС за всіма кластерами і розділами переговорів буде тривалим процесом. Адже, процедури їх відкриття та закриття є доволі громіздкими, при тому що досягнення прогресу прямо не пов’язується з фінансовими чи інституційними стимулами, які ЄС міг би надати кандидату на членство в процесі класичного приєднання.
У правовій площині ведення переговорів і включення до складу ЄС виглядає таким чином. На початковій стадії затверджується переговорна рамка, яка визначає ключові принципи та червоні лінії для ведення переговорів. Під час скринінгу законодавства Єврокомісія проводить детальну перевірку кожного розділу (сфери політики), для того, аби визначити, наскільки національне законодавство відхиляється від acquis ЄС і потребує адаптації.
Фактичне відкриття переговорів за кожним з розділів залежить від консенсусного рішення Ради ЄС, що слідує принципу «перш за все – фундаментальні цінності». Це означає, що ключові питання верховенства права, прав людини, посилення демократичних інститутів і якості державного управління розглядаються на початкових стадіях переговорів. Коли всі країни-члени ЄС задовольняються досягненнями країни-кандидата при адаптації законодавства ЄС за відповідним розділом переговорів, він закривається.
Після завершення переговорів готується Договір про вступ, який включає угоди щодо перехідних періодів і захисних норм, норми щодо адаптації інститутів ЄС та дату вступу. Договір про вступ потребує одностайного схвалення Радою ЄС і затвердженення Європарламентом. Він набуває чинності після ратифікації усіма країнами-членами ЄС та Парламентом країни, що вступає до ЄС.
Тривалість ведення Україною переговорів з ЄС не обов’язково наслідуватиме історичні прецеденти, але певні орієнтири і очікування може дати інформація з табл. 1. Так, в країнах Центральної і Східної Європи період між поданням заявки на вступ і фактичним вступом до ЄС тривав від 8 до 10 років. А в Болгарії та Румунії цей період перевищував 11 років (https://wiiw.ac.at/the-long-way-round-lessons-from-eu-cee-for-improving-integration-and-development-in-the-western-balkans-p-6194.html).
Але навіть ці терміни виглядають оптимістично при порівнянні з ситуацією на Західних Балканах. Деякі з країн регіону подали заявку на вступ ще 14 років тому, але й досі не мають чітко окреслених термінів членства. Найбільш гнітючим є досвід Північної Македонії, яка подала заявку у 2004 р. і лише через 17 років було розпочато переговори про вступ. Албанія подала заявку на вступ до ЄС в 2009 р., а початок переговорів було запущено тільки в 2022 р. За майже 12 років ведення переговорів з Чорногорією формально було відкрито всі 33 глави, але завершено переговори лише по 3-х з них.
Таблиця 1 – Часові рамки подання заявки на вступ, ведення переговорів і здобуття членства у ЄС країнами Центральної та Східної Європи.
| Країна | Дата подання заявки на членство в ЄС | Початок переговорів про вступ | Дата вступу до ЄС | Часовий проміжок між поданням заявки і вступом до ЄС у роках |
| Угорщина | березень 1994 | березень 1998 | 1 травня 2004 | 10 |
| Польща | квітень 1994 | березень 1998 | 1 травня 2004 | 10 |
| Румунія | червень 1995 | лютий 2000 | 1 січня 2007 | 11.5 |
| Словаччина | червень 1995 | лютий 2000 | 1 травня 2004 | 9 |
| Латвія | жовтень 1995 | лютий 2000 | 1 травня 2004 | 8.5 |
| Eстонія | листопад 1995 | березень 1998 | 1 травня 2004 | 8.5 |
| Литва | грудень 1995 | лютий 2000 | 1 травня 2004 | 8.5 |
| Болгарія | грудень 1995 | лютий 2000 | 1 січня 2007 | 11 |
| Чехія | січень 1996 | березень 1998 | 1 травня 2004 | 8 |
| Словенія | червень 1996 | березень 1998 | 1 травня 2004 | 8 |
| Хорватія | лютий 2003 | жовтень 2005 | 1 липня 2013 | 10 |
Джерело: Vienna Institute for International Economic Studies.
Колективні органи ЄС вже оголосили свій помірковано-оптимістичний прогноз готовності ЄС до розширення в 2030 році. Однак формування умов до прийняття нових членів у ЄС не означає, що всі країни-кандидати автоматично відповідатимуть критеріям вступу і завершать переговори за всіма розділами.
З огляду на це, актуальним завданням для політиків і фахівців в Україні є пошук оптимальної моделі інтеграції в ЄС з дотриманням розумних часових рамок переговорного процесу і досягненням реального поступу на шляху євроінтеграції.
Для наближення членства в ЄС Україна виконуватиме багатовекторні завдання побудови розвиненої демократії й ринкової економіки із впровадженням далекосяжних політичних, соціально-економічних та інституційних реформ. Досягнення прогресу на цьому шляху потребуватиме застосування більш досконалих організаційно-інституційних механізмів і адекватної фінансової підтримки з боку ЄС.
Від початку війни ЄС вже надає вагому фінансову допомогу Україні для забезпечення економічної стійкості та поглиблення європейської інтеграції. Колективні інститути ЄС та його країни-члени на сьогодні є найбільшим донором України. Сума їх зобов’язань досягла 144,1 млрд євро, включаючи 85,4млрд – фінансової допомоги і 49,7 млрд військової допомоги. Європейська комісія і Рада ухвалили виділення Україні 77 млрд євро, уряди країн ЄС – 59,1 млрд, Європейський фонд миру – 5,6 млрд євро.
27 лютого 2024 р. Європарламент ухвалив рішення про впровадження нового механізму «Ukraine Facility» (Українського фонду) на 2024-2027 рр. з бюджетом 50 млрд євро. Цей фонд має стати гнучким інструментом, адаптованим до викликів підтримки країни у стані війни, і підтримати макрофінансову стабільність в Україні. “План України”, під який виділятиметься фінансування, має бути націлений також на прискорення економічного зростання, зменшення соціальної нерівності танаближення України до стандартів ЄС.
Український фонд має три компоненти: І – пряма фінансова підтримка бюджету обсягом 38,27 млрд євро, з яких 33 млрд у формі кредитів; ІІ – спеціальний інвестиційний інструмент для покриття ризиків у пріоритетних секторах економіки – 6,97 млрд; ІІІ – технічна допомога на проведення реформ і сплату відсотків за кредитами – 4,76 млрд євро.
Очікується, що в 2024 р. ЄС зможе виділити Україні з даного фонду 16 млрд євро кредитів ігрантів. Для порівняння: в 2023 р. Україна отримала 18 млрд євро кредиту MFA-III.
М. Емерсон (CEPS) оцінив, що якби Україна вже зараз була повноправним членом ЄС, то вона отримувала б чистого фінансування з фондів солідарності ЄС в сумі 18,9 млрд євро на рік.
Тобто по факту в 2023-2024 роках Україна вже отримує від ЄС фінансову підтримку співставну із статусом нового члена ЄС. Цікаво, що всі держави Західних Балкан як країни-кандидати мають доступ до фондів ЄС у сумі 3,5 млрд євро на рік: 2 млрд із фонду IPA-III і 1,5 млрд на виконання Плану зростання Західних Балкан.
Однак в 2026-2027 роках фінансовий потенціал Українського фонду помітно зменшиться, оскільки основну частину його ресурсів буде використано в 2024-2025 роках. Якщо допустити, що виплати з Фонду становитимуть 16 млрд євро в 2024 р. і 14 млрд у 2025 р., то в 2026-2027 рр. Україна матиме змогу отримувати не більше 10 млрд євро на рік. Такі обсяги були б удвічі меншими від фінансової підтримки з фондів солідарності ЄС для держави-члена. Крім того, після закінчення війни Україна потребуватиме масштабних вкладень не тільки в інституційні зміни євроінтеграційного курсу, а й у відновлення та модернізацію пошкоджених агресором активів.
Фахівці Світового банку, Уряду, Єврокомісії та ООН в кінці 2023 р. оцінили потреби України у фінансуванні відновлення й реконструкції в 486 млрд дол. упродовж 10-ти років. Тобто в розрахунку на рік потреби України в фінансуванні становитимуть 44 млрд євро.
На жаль, наявні на сьогодні механізми міжнародної підтримки України не дають чіткого бачення джерел та інструментів фінансування відбудови національної економіки та заходів з імплементації стандартів ЄС на період після 2025 р.
Україна як кандидат на вступ до ЄС і країна, постраждала від збройної агресії, очевидно, потребуватиме додаткового фінансування від ЄС в 2026-2027 рр. (із збільшенням бюджету Українського фонду чи створенням нового фонду). А з 2028 р. постане необхідність формувати нові фонди для фінансування економічного відновлення (реконструкції) України та реалізації політики вирівнювання ЄС відносно України.
З урахуванням окреслених чинників багато переваг для України мала б модель поетапного приєднання (staged accession), яка покликана прискорити процес інтеграції в ЄС та фінансово підтримати країну-кандидата за рахунок структурних фондів ЄС ще у процесі ведення переговорів.
Вперше концепція поетапного приєднання була запропонована М. Лазаревік (2018) і П. Мірелем (2019) у контексті методологічних і практичних проблем інтеграції Західних Балкан. Модель пропонує державі-кандидату поступову участь у фондах та інституціях ЄС на основі успішних результатів реформ за всіма кластерами.
Найбільш ґрунтовно і деталізовано модель поетапного приєднання була опрацьована Центром дослідження європейської політики (CEPS) в Брюсселі. Головна ідея даної концепції – країна-кандидат отримує доступ до привілеїв члена ЄС крок за кроком в залежності від виконання конкретних критеріїв і цільових показників. Автори запропонували також Шаблон поетапного приєднання як план дій для політиків.
М. Емерсон і С. Блокманс – розробники даної концепції – підкреслюють, що вона, по суті, є єдиною структурованою пропозицією, що ґрунтується на кластерах і розділах поточної методології приєднання. Впровадження цієї концепції не перешкоджало б поточному переговорному процесу між ЄС і державами-кандидатами, але додало б стимулів останнім швидше імплементувати acquis ЄС.
Модель поетапного приєднання побудована навколо 4-х ключових етапів процесу вступу, кожен з яких базується на певному рівні підготовки до членства (див. Діаграму).
Діаграма. Стадії вступу до ЄС і кількісні оцінки за кластерами переговорів з ЄС.
Результативність держави-кандидата по кожному з 33-х розділів переговорного процесу має оцінюватись кількісно та узгоджуватися з якісними оцінками Єврокомісії. Для входження в І етап необхідно, щоб кожен кластер мав, щонайменше, бал «3», а їх окремі розділи – щонайменше, бал «2». Кластер фундаментальних цінностей має особливі вимоги – кожен розділ повинен мати бал «3» або вище.
Для переходу до ІІ етапу необхідно досягти, щонайменше, середнього балу «4» (гарного рівня готовності) за всіма кластерами, при цьому жоден з розділів будь-якого кластеру не повинен мати бал гірший «3». Кластер фундаментальних цінностей знову оцінюється суворіше: кожен розділ цього кластеру повинен мати бал «4» або вище.
Весь процес приєднання до ЄС підпадає під дію принципу горизонтальної прогресії – країни-кандидати повинні демонструвати належні результати роботи за всіма кластерами; тільки тоді вони зможуть рухатися за етапами. Структуруючи процес приєднання на чітко окреслені етапи просування за розділами і кластерами, ЄС буде в змозі надати конкретні видимі переваги країні-кандидату ще під час ведення переговорів.
Визнаючи, що суттєва фінансова допомога є сильним стимулом для пришвидшення реформ, автори концепції пропонують, щоб після того, як кандидати досягнуть вищого рівня готовності до членства, на Етапах І і ІІ їм відкривалися можливості фінансування з фондів солідарності ЄС. Кандидати могли б отримувати до 40% звичайного фінансування країни-члена на Етапі І, до 60% на Етапі ІІ і 100% на Етапі ІІІ.
Впровадження моделі поетапного приєднання вимагало б офіційного схвалення державами-членами ЄС у формі висновків Ради на основі Комунікації Єврокомісії. Для подальшої реалізації моделі інститути ЄС можуть покладатися на вже існуючі правові інструменти.
Поетапний підхід сприятиме реалізації переваг для України від інтеграції до ЄС набагато раніше, ніж при очікуванні остаточного вступу. Та й сам процес приєднання, вірогідно, відбуватиметься швидшими темпами. Успішна євроінтеграція України матиме вирішальне значення не лише для нашої держави, а й для безпеки та процвітання Європейського континенту в цілому.
Тетяна Богдан – директор з наукової роботи «Growford Institute»