Анотація
Узагальнено досвід функціонування ключових інститутів управління державними фінансами в ЄС та новітні тенденції їх трансформації в контексті завдань євроінтеграційного курсу України. З метою наближення фіскальних інститутів в Україні до стандартів ЄС і реалізації програми після-воєнного відновлення автором сформульовано пропозиції щодо оновлення системи фіскальних правил в Україні, підвищення транспарентності державних фінансів і вдосконалення управління фіскальними ризиками, поетапного впровадження середньо-строкового бюджетного планування та радикального підвищення ефективності управління державними інвестиціями.
Зокрема, в роботі розкрито механізми врегулювання бюджетного дефіциту, стримування державних видатків і лімітування державного боргу в ЄС з особливим наголосом на положеннях Пакту сприяння стабільності та зростанню. Виявлено основні вектори модифікації фіскальних правил в ЄС, які націлені на адекватне забезпечення цифрового і зеленого переходу економік ЄС при утриманні боргової стійкості державних фінансів.
Систематизовано організаційно-методичні засади аналізу, оцінювання, управління фіскальними ризиками та підготовки звітності про фіскальні ризики/ умовні зобов’язання як важливі компоненти прозорості та прийняття виважених рішень у сфері державних фінансів.
Розкрито найкращу міжнародну практику та європейські стандарти побудови дієвої системи середньо-строкового бюджетного планування та його гармонізації з системою стратегічного планування розвитку країни. Визначено змістовні складові та необхідні заходи інституційно-правового забезпечення переходу України від однорічного планування бюджету до середньо-строкових планів.
Обґрунтовано основні напрямки вдосконалення програмно-цільового бюджетування в Україні за векторами оцінки ефективності бюджетних програм та підвищення ролі показників результату в складі цільових показників бюджетних програм.
Висвітлено роль стратегічного планування державних інвестицій як невід’ємної складової інституційного забезпечення після-воєнного відновлення економіки та визначено комплекс заходів для становлення дієвого моніторингу інвестиційних проектів і покращення механізмів їх бюджетного фінансування.
Abstract
Lessons of fiscal institutions functioning in the EU and new trends of their transformations are derived for preparation of the EU-Ukraine integration agenda. In order to approximate Ukraine’s fiscal institutions to the EU standards and to implement a program of post-war economic reconstruction author draws policy recommendations in regard to updating the fiscal rules in Ukraine, enhancing the transparency of public finance and strengthening the system of fiscal risks management, gradual implementation of the medium-term budgetary planning and significant improvements in the management of public investments.
In particular, paper highlights the mechanisms of budget deficit containment, sustaining government expenditure and limiting public debt in the EU with a focus on the provisions of Stability and Growth Pact. Main layers of contemporary fiscal rules modifications in the EU are shown, and namely, those targeted at the adequate public funding of digital and green transition of the EU economies with simultaneous securing public debt sustainability.
Author consolidates the organizational and methodological foundations for analysis, estimation of fiscal risks, risk management and reporting on fiscal risks/ contingent liabilities as important components of public finance transparency and reasonable decision-making on fiscal matters.
Best international practices and the EU standards for establishment of the efficient medium- term budgetary planning and its reconciliation with a strategic planning system for the country’s economic development are reviewed. Author identifies the core constituents, essential legal and institutional measures for transmitting Ukraine budgetary system away from one-year planning towards medium-term planning.
Author provides rationale for the new tools of evaluation of the budgetary programs and extension of the outcome indicators within a range of performance indicators related to budgetary programs as the main directions of improving performance budgeting.
Strategic planning of public investments is highlighted as an indispensable institutional component for the post-war economic recovery. A set of measures for efficient monitoring of the public investment projects and improving their budgetary financing is specified.
Вступ
23 червня 2022 року Україна здобула статус кандидата на членство в ЄС і розпочала виконання рекомендацій Європейської комісії для початку переговорів з ЄС щодо розширення. Подальший прогрес у виконанні Угоди про асоціацію між Україною та ЄС має прискорити процес приєднання України до ЄС. Угода про асоціацію (Розділ V, Глава 3, статті 346-347) містить таке положення: «Сторони обмінюються інформацією, досвідом, найкращою практикою та здійснюють інші заходи щодо розвитку системи середньострокового бюджетного прогнозування/ планування; удосконалення програмно-цільових підходів у бюджетному процесі й аналізу ефективності виконання бюджетних програм; покращення обміну досвідом з питань планування і виконання бюджету та стану державного боргу».
Не піддаючи сумніву цей мінімальний набір рекомендацій, на перспективу варто орієнтуватися та ті правила й процедури в сфері державних фінансів, які є обов’язковими для всіх держав-членів. Зокрема, Директива Ради ЄС 2011/85/EU містить спеціальні вимоги до рамкових умов бюджетної політики (budgetary frameworks) держав-членів: вона визначає мінімальний набір стандартів, що охоплює бюджетні правила, процедури і механізми прийняття рішень, на основі яких реалізується бюджетна політика.
Директива Ради ЄС 2011/85/EU поширюється на системи обліку і звітності установ державного сектору; правила і процедури підготовки прогнозів для цілей бюджетного планування; формування фіскальних правил та системи їх моніторингу; рамки середньострокового бюджету, включаючи постановку пріоритетів політики і цільових значень бюджетних показників; стандарти забезпечення прозорості державних фінансів.
У наступних розділах увагу буде зосереджено на дослідженні особливостей фіскальних правил у ЄС і нагальних завдань щодо їх впровадження в Україні, актуальності проблематики фіскальних ризиків та розкриття інформації про умовні зобов’язання держави, системних переваг середньострокового бюджетного планування та алгоритму дій для запуску його повноцінного функціонування в Україні, необхідних кроків щодо вдосконалення програмно-цільового бюджетування в Україні та його органічного поєднання із середньостроковими бюджетними планами, а також формування прогресивної системи планування державних інвестицій та ефективної імплементації інвестиційних проектів у контексті фундаментальних викликів післявоєнного відновлення економіки.