У виданні досліджено акцизну політику у сфері тютюнових виробів та її вплив на рівень нелегальної торгівлі сигаретами у країнах ЄС, трансформації ринку тютюнових виробів і проблеми справляння акцизу з них в Україні під час війни, вітчизняні реалії протидії нелегальному обігу сигарет. Проаналізовано особливості функціонування систем виявлення та відстеження тютюнових виробів (track&trace) і безпеки (security features) у країнах ЄС та ініціативу електронної акцизної марки в Україні. Обґрунтовано висновки і рекомендації щодо акцизної політики України на шляху інтеграції до ЄС. Визначено можливості запозичення ефективних європейських практик боротьби з нелегальним тютюновим ринком нашою державою.
ВИСНОВКИ
1. Засади акцизної політики у сфері тютюнових виробів узгоджуються зі стратегічними цілями розвитку ЄС і засадничими принципами Європейського економічного співтовариства, проте враховують економічну природу податку та визначені Директивою Ради 2011/64/ЄС цілі. Ефективність практичної реалізації цієї політики полягає у необхідності досягнення компромісу між потребами споживачів, наповненням податковими надходженнями державного бюджету і позицією виробників тютюнової продукції.
Стратегія помірного та поступового підвищення ставок акцизу на сигарети дає змогу враховувати, з одного боку, нормативні вимоги законодавства ЄС щодо гармонізації цього податку, з іншого – зважати на відмінності у рівнях соціально-економічного розвитку країн ЄС. Водночас такий механізм «тонкого налаштування» елементів податку дозволяє досягати також таких цілей акцизної політики як необхідність впливу на поведінку споживачів і забезпечення бюджетів додатковими податковими надходженнями, що означає необхідність більш комплексного та цілісного підходу в цій сфері.
Директива Ради 2011/64/ЄС визначає принципи гармонізації структури і ставок акцизного податку щодо тютюнових виробів (переробленого тютюну) – сигарет, сигар та сигарил, тютюну для куріння, проте не регулює оподаткування ТВЕН та рідин для електронних сигарет. На останню продукцію акциз у країнах ЄС також поступово зростає, але залишається досить високий рівень його диференціації (у переважній більшості країн – у понад два рази) із акцизним податком на сигарети. Це зумовлено, зокрема, потенційно нижчим ризиком споживання таких альтернатив для здоров’я людини.
В ЄС триває дискусія щодо оновлення Директиви Ради 2011/64/ЄС, що охоплює питання підвищення мінімального акцизу на сигарети і встановлення правил акцизного оподаткування ТВЕН і рідин для електронних сигарет. Водночас є згода щодо того, що новітня продукція для споживання нікотину має оподатковуватися нижчим акцизом порівняно із сигаретами.
2. Аналіз праць зарубіжних науковців та європейського досвіду засвідчив, що при суттєвому підвищенні акцизу на сигарети сплесків нелегальної торгівлі ними не вдалось уникнути навіть найбільш розвинутим країнам. Це призвело до втрат бюджетних надходжень та перешкоджало досягненню цілей у сфері охорони здоров’я. Болгарія, Литва, Латвія та Угорщина при виконанні вимог Директиви Ради 2011/64/ЄС застосовували механізм уповільнення (призупинення) зростання ставок акцизу на сигарети, що дозволило їм ефективно протидіяти нелегальній торгівлі цією продукцією та збільшити податкові надходження. Поміркованість акцизної політики є результативним інструментом протидії нелегальному виробництву та обігу тютюнових виробів. При цьому підвищення інституційної спроможності органів контролю може бути ефективним лише за умови, якщо воно доповнює (а не замінює) виважене підвищення акцизу на тютюнові вироби.
3. Оцінка ступеня досягнення цілей акцизної політики у сфері тютюнових виробів в Україні має здійснюватися відповідно до пріоритетів політики та з урахуванням усіх можливих варіантів поведінкових ефектів. Враховуючи це, констатуємо, що ступінь реалізації акцизної політики щодо тютюнових виробів характеризується недостатнім рівнем прогресу на цьому шляху.
Війна справила значний вплив на тютюнову галузь. Зупинка виробництв в прилеглій зоні до бойових дій, проблеми з логістикою, мільйонні міграційні потоки та падіння купівельної спроможності населення є системними викликами для ринку тютюнових виробів. Зростання тіньового ринку сигарет до рекордних майже 20 % та втрата бюджетних надходжень у розмірі 19,1 млрд грн є вкрай небажаними. Протидія цим явищам лише посиленням контролю не є можливою. Згортання ринку ТВЕН, сплеск продажів значно дешевших рідин для електронних сигарет (в основному – нелегального походження) і самокруток – також не ті наслідки, які очікувалися при підвищенні акцизу.
Крім того, небезпечними трендами війни стали збільшення обсягів торгівлі контрафактними сигаретами і сигаретами з маркуванням «duty free» або для експорту і те, що більшість нелегальних тютюнових виробів продається в кіосках і магазинах.
4. В умовах зростання рівня нелегальної торгівлі тютюновими виробами в Україні ще більш відчутними є негативні ефекти поширення такої злочинної діяльності: зростання обсягів втрат податкових надходжень; збільшення корупції в державних органах і загальне зростання рівня злочинності; збільшення доходів, отриманих від незаконної торгівлі тютюновими виробами, які стають об’єктом процесу відмивання грошей; втрата частини ринку і недоотримання прибутку легальними виробниками сигарет й іншими операторами тютюнового ринку; погіршення ситуації у сфері охорони здоров’я, обмеження впливу держави на зменшення поширеності куріння.
Попри стрімке зростання рівня нелегальної торгівлі тютюновими виробами з початком агресії рф проти України і пов’язане з цим тимчасове розбалансування діяльності контролюючих органів, ситуація залишається контрольованою та наприкінці 2022 спостерігалося деяке скорочення нелегального ринку сигарет. Злам негативного тренду збільшення обсягів нелегальної торгівлі тютюновими виробами став можливим завдяки вжитим заходам в тому числі на найвищому політичному рівні. Утім, незважаючи на ці успіхи, частка нелегальних сигарет у загальному обсязі їх споживання залишається високою, на зміну одним тютюновим злочинцям приходять інші.
За останні п’ять років втрати бюджету від нелегального обігу тютюнових виробів щорічно зростали, а сумарно обсяг таких втрат оцінюється у розмірі 46,1 млрд грн. Основними проблемами у сфері боротьби з нелегальною торгівлею сигаретами залишаються: тіньовий ринок ототожнюється з недоліками адміністрування акцизу, натомість ігнорується фактор зростання податкового навантаження; не сформовано цілісну систему державного контролю за виробництвом та обігом тютюнових виробів; недостатня результативність боротьби із виробниками та «великими» постачальниками незаконної продукції; не забезпечена ефективна взаємодія державних інституцій у питанні протидії нелегальному ринку сигарет; дефіцит заходів, спрямованих на усунення причин існування нелегальної торгівлі сигаретами.
5. Аналіз досвіду впровадження систем track&trace та безпеки (security features) у ЄС дав змогу з’ясувати, що держави-члени впоралися з цим складним завданням і повністю виконали вимоги Протоколу FCTС щодо реалізації виявлення та відстеження тютюнових виробів на основі міжнародних стандартів задля забезпечення можливості глобального обміну інформацією в майбутньому. Країни мають можливість відстеження всієї продукції на внутрішньому ринку та для експорту, що зменшує імовірність появи нових схем ухилення від сплати податків.
До перешкод на шляху введення в дію системи track&trace можна віднести: недостатню кількість часу для впровадження окремих кроків; складність системи; її дороговизну; проблеми з якістю даних простежуваності щодо інформації про виробниче обладнання. Натомість факторами, котрі забезпечили успішне впровадження системи, є: тривалий термін налагодження її функціонування; ретельний підхід до вибору постачальників технологічних рішень; консультації з громадськістю та операторами ринку тютюнових виробів. Незважаючи на певні проблеми, система track&trace у ЄС є повністю функціональною та добре налагодженою. Єврокомісія і далі буде здійснювати моніторинг ефективності її застосування з метою визначення того, чи можна покращити її довгострокову ефективність.
Досвід трансформації систем безпеки на ринку ЄС для виконання норм ст. 16 ДирективиTPD свідчить про те, що більшість країн ЄС змінили набір елементів захисту на марках акцизного податку, а ті країни, які раніше відмовились від системи податкової верифікації, впровадили нефіскальні етикетки для нанесення на них передбачених Директивою TPDвідкритих, напівприхованих і прихованих елементів захисту.
В Україні зараз відкрите вікно можливостей для впровадження системи track&trace і потрібно врахувати відповідний досвід ЄС, щоб у майбутньому вітчизняна система виявлення та відстеження тютюнових виробів могла бути інтегрованою з європейською. Крім того, з огляду на вимоги ст. 16 Директиви TPD, Україні не доцільно відмовлятися від паперових марок акцизного податку. Для нашої держави є цінним досвід упровадження і практичного застосування систем виявлення та відстеження сигарет із роздільним функціоналом, які розроблені на основі відкритих міжнародних стандартів з урахуванням відповідних вимог Протоколу FCTC та гармонізованих підходів ЄС.
6. Ініційована на сьогодні в Україні система електронної акцизної марки враховує вимоги європейського законодавства лише частково, не відповідаючи значній кількості положень ст. 15 та 16 Директиви TPD. Останнє робить її несумісною з системою виявлення тютюнових виробів track&trace, котра застосовується в ЄС. Крім того, зазначена ініціатива має суттєві недоліки юридичного, технічного та інституційного характеру. Її також мають доповнювати відповідні цифрові рішення, які в поточному моменті не є готовими і відпрацьованими контролюючими органами.
Маємо оцінювати не лише переваги нових технологічних рішень, але і їх ризики. Необхідно дати відповіді на низку важливих питань. Чи буде застосування електронної акцизної марки в Україні ефективним? Чи не спричинить воно значних перешкод для функціонування операторів легального ринку тютюнових виробів? Зважаючи на останній ризик, необхідно у тому числі передбачити застосування тестового режиму перед повноцінним введенням у дію системи. Чи не спровокує електронна акцизна марка появу нових схем ухилення від сплати податків? Усі ризики мають бути враховані.
Крім того, запроваджуючи електронну акцизну марку у тому вигляді, як це передбачено ініціативою, ми повинні розуміти, що це лише проміжні зміни, які мають бути суттєво відкориговані при вступі України до ЄС.
7. Євроінтеграційний аспект реформи акцизу на тютюнові вироби має передбачати врахування соціально-економічної ситуації, що складається в Україні, в тому числі специфічних чинників, які впливають на належне функціонування ринку підакцизної продукції. Європейський досвід вчить нас найголовнішого – підвищення акцизу на тютюнові вироби має бути поступовим. Темп підвищення ставки акцизу для сигарет на рівні 20 % у рік є надто високим, його потрібно сповільнити.
Також в Україні необхідно: 1) відновити диференціацію рівня акцизного навантаження на ТВЕН і сигарети шляхом тимчасової відмови від підвищення акцизу для ТВЕН; 2) удосконалювати заходи із протидії нелегальній торгівлі рідинами для електронних сигарет; 3) підвищити акциз для інших тютюнових виробів, що дасть змогу сповільнити перехід споживачів від сигарет до дешевших самокруток із дедалі більшими втратами податкових надходжень.
Протидія нелегальному виробництву та обігу тютюнових виробів є комплексною проблемою, розв’язання якої потребує системного підходу, взаємоузгодженої реакції держави, бізнесу та громадянського суспільства. Необхідно враховувати кращий досвід країн ЄС у цій сфері, взяти до уваги заходи, які дозволили цим країнам суттєво знизити частку нелегального ринку сигарет і збільшити бюджетні надходження.
В Україні не відбулося визначення результативності заходів Стратегії у сфері протидії незаконному виробництву та обігу тютюнових виробів на період до 2021 року та її осучаснення, враховуючи нові виклики нелегальної торгівлі сигаретами. Необхідно оновити Стратегію, визначити чіткий План заходів з її реалізації на п’ятирічний період.
Нагальним державним пріоритетом є формування цілісної системи державного контролю за виробництвом та обігом тютюнових виробів. Зазначене охоплює такі питання: моделювання впливу заходів акцизної політики на обсяг нелегального ринку сигарет; покращення інформаційно-аналітичного забезпечення у сфері контролю за виробництвом та обігом цієї продукції; удосконалення ліцензування виробництва та обігу тютюнових виробів; врегулювання питання їх онлайн-продажів.
Важливим є інституційне вдосконалення роботи Державної митної служби і Державної прикордонної служби, забезпечення їх взаємоузгодженої діяльності та посилення координації їх дій з аналогічними органами країн ЄС та Молдови. Необхідно запровадити кримінальну відповідальність за контрабанду підакцизних товарів.