Г О Л О В Н Е
Дослідження теоретичних засад бюджетно-податкової політики воєнного стану, узагальнення міжнародного досвіду переведення економік на військові рейки, змістовний аналіз статистичної інформації та фактологічного матеріалу періоду повномасштабної війни в Україні дозволяють сформувати підгрунтя для удосконалення концептуальних підходів і розробки практичних пропозицій, орієнтованих на покращення результатів управління державними фінансами під час війни.
Особливе значення при цьому мають уроки міжнародного досвіду, здобуті під час збройних конфліктів XX-XXI ст. Зокрема, США під час ІІ світової війни досягли вражаючих результатів у сфері пошуку нових джерел фінансування військових зусиль і мінімізації ризиків нових зобов’язань держави. У США з травня 1941 р. до грудня 1945 р. Казначейством було продано державних цінних паперів на 186 млрд доларів – суму видатків бюджету за 1944-1945 роки. Розміщення таких цінних паперів стало ключовим фактором успішного фінансування збройної боротьби. Військові облігації активно рекламувалися в рамках організованих інформаційних кампаній, які апелювали до патріотичних почуттів громадян. У фокусі таких кампаній були не питання дохідності, а моральний обов’язок громадян підтримувати свою державу на зламі історичних подій. З 1942 року ФРС та Федеральне Казначейство США перейшли до політики фіксації відсоткових ставок, намагаючись зменшити побічні витрати держави на фінансування війни. ФРС лімітувала дохідність казначейських векселів на рівні 0,375%, а 30-річних державних облігацій – на рівні 2,5% річних.
У США, поряд з державними позиками, для оплати зрослих воєнних видатків було активізовано і податкові заходи. За ініціативою Президента в жовтні 1942 року Конгрес схвалив податкову реформу з наголосом на підвищенні податків на особисті доходи – «Revenue Act». Ставки податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) зросли з 13% на перші 2 тис. доларів річного доходу до 82% на понад 200 тис. доларів доходу. Це зробило податок більш прогресивним, ніж будь-коли в історії. У результаті таких змін федеральні надходження від ПДФО збільшилися з 2,2 млрд дол. до 35,1 млрд дол. на рік.
Ізраїль упродовж десятиріч веде збройну боротьбу з ворожим оточенням і має мілітаризовану економіку. Між 1967 і 1972 рр. військові витрати Ізраїлю становили в середньому 20.3% ВВП. Під час арабо-ізраїльської війни 1973 р. вони досягли історичного піку – 31% ВВП. Протягом 2001-2011 рр. Ізраїль витрачав на свої збройні сили від 6.5% до 9.6% ВВП, а протягом 2012-2024 рр. – від 4.2% до 4.8% ВВП.
Ізраїльська оборонна промисловість є однією з найрозвиненіших у світі. Кістяк оборонного комплексу становлять державні компанії, а загалом у його складі – близько 150 компаній. Для збереження конкурентних переваг і постачання до сил Оборони Ізраїлю якісної зброї сфера досліджень, розробок та інновацій є пріоритетною для Уряду та державних компаній. Ізраїль витрачає на науково-дослідні та конструкторські роботи понад 5% ВВП, тоді як США – 3.4%, а Україна – 0.2% ВВП.
Досвід Ізраїлю зазвідчує, що у періоди ескалації військового протистояння вклад внутрішніх кредиторів держави та грошової емісії, зазвичай є більш суттєвими, ніж в Україні, а зовнішні донори не завжди відіграють вагому роль. В Ізраїлі під час війни на виснаження (1967-1970 роки) державні видатки на 53% фінансувалися за рахунок внутрішніх доходів, на 20% – за рахунок емісії центрального банку, на 22% – за рахунок зовнішніх позик і грантів, на 5% – за рахунок позик банків та інших внутрішніх секторів. В Україні ж структура джерел фінансування видатків Зведеного бюджету в січні-травні 2025 р. виглядає наступним чином: 67% витрат профінансовано податковими і неподатковими доходами бюджету, 35% – зовнішніми позиками і грантами та -2% – нетто-залученням позик на внутрішньому ринку.
В Україні бюджетно-податкова політика воєнного стану забезпечувала мобілізацію і перерозподіл фінансових ресурсів державою на проведення військово-оборонних дій, надання підтримки вразливим верствам населення, утримання ключових сфер життєдіяльності країни. При цьому розміри бюджетних видатків і дефіциту, структура їх покриття та динаміка державного боргу відображали переорієнтацію держави на першочергове фінансування військових потреб, збільшення ролі держави в економічному житті країни та підвищення ролі іноземних офіційних донорів у наповненні бюджету.
Під час війни найбільш значущими фінансово-економічними факторами впливу на показники державних фінансів України стали:
- глибоке падіння реального ВВП (на 28,8% у 2022 р.) і скорочення реальних доходів бюджету в 2022-2023 рр., що обумовлювало виникнення нових потреб у залученні позичкових, емісійних і грантових коштів;
- різке зростання державних видатків на оборонно-військові потреби країни, що детермінувало кратне збільшення бюджетного дефіциту і необхідність пошуку джерел його фінансування;
- руйнування агресором житлового фонду, енергетичних об’єктів, соціальної та виробничої інфраструктури, виробничих потужностей, що спонукало державу до введення нових програм допомоги й компенсації понесених втрат, збільшуючи видатки бюджету.
Видатки Зведеного бюджету України в 2022 р. в абсолютному вимірі зросли на 65% і в реальному – на 30.1% відносно 2021 р. Реальна величина видатків бюджету збільшилася в основному за рахунок фінансування оборони та громадського порядку. В 2022 р. номінальна сума цього компоненту зросла у 9 разів, а реальна – в 7 разів. Видатки бюджету на оборону зросли з 2.3% ВВП у 2021 р. до 21.8% у 2022 р., далі до 31.6% у 2023 р. і 30.1% ВВП у 2024 р. У січні-травні 2025 р.фінансування оборони досягло 34.8% ВВП.
Номінально сумарні видатки Державного бюджету на сектор безпеки й оборони в 2024 році становили 64.7 млрд дол. США, тоді як аналогічні видатки з бюджету агресора – майже 150 млрд дол. При включенні військової допомоги західних союзників обсяг сумарного військового бюджету України у 2024 році становив близько 100 млрд дол. США. Однак сумарні видатки державного сектора росії на ведення війни з Україною в 2024-2026 рр., за нашими підрахунками, сягають 210 млрд дол. США на рік. До останньої цифри слід додати і вартість боєприпасів, техніки, ін. вилучених росіянами із старих запасів і накопичених ще у часи СРСР та “раннього” Путіна.
З урахуванням цього розрив річних військових бюджетів росії та України сягає, щонайменше, двох з половиною разів. Такі співставлення свідчать про вразливість і недостатність фінансово-матеріального забезпечення Сил Оборони України в їх протистоянні із силами держави-агресорки.
В Україні під час війни відношення річних доходів Зведеного бюджету до ВВП збільшилося з 30.5% у 2021 р. до 46.8% у 2024 р. Доходи бюджету без урахування іноземних грантів у січні-травні 2025 р. – 48.7% ВВП – суттєво перевищили рівень 2021 р. (30.5% ВВП) і рівень перших років війни (43.2% і 44.5% ВВП).
Оптимістичні показники доходів бюджету пояснюються як високою якістю податкового адміністрування, так і ефектами зміни структури економіки. Україна отримує значну гуманітарну та фінансову допомогу з-за кордону, яка підлягає частковому оподаткуванню. Крім того, під час війни збільшилася частка імпорту у витратах, що підпадає під оподаткування, будучи нейтральним до обсягу ВВП на початкових стадіях.
Вагомою складовою доходів держави стали і добровільні пожертви на підтримку ЗСУ й військова допомога від країн-партнерів, що обліковувалися як доходи спецфонду бюджету у частині власних надходжень бюджетних установ. Такі надходження в 2021-му вони становили лише 2% ВВП, а в січні-травні 2025 р. – 12.6% ВВП.
У 2025 році доходи Зведеного бюджету без іноземних грантів і власних надходжень бюджетних установ у реальному вимірі були на 1% більшими, ніж у січні-травні 2021 р., при тому що річний реальний ВВП України в травні 2025 р. був на 22% меншим відносно довоєнного.
У розрізі окремих податків і зборів у січні-травні 2025 р.оптимістичні показники надходженьвідносно порівняного періоду 2021 р. демонстрували: податок на прибуток підприємств – приріст реальних надходжень на 23%; податок на доходи фізичних осіб – на 18%; ПДВ з вироблених в Україні товарів – на 11%; акцизний податок на імпортовані товари– на 7%; неподаткові надходження – реальне зростання в 3.5 разу за рахунок доходів від власності і власних надходжень установ.
Розмір річних видатків Зведеного бюджету України відносно ВВП зріс з 33.9% у 2021 р. до 64.6% ВВП у 2024 р. Реальна величина сумарних видатків Зведеного бюджету в січні-травні 2025 р. була на 76.4% більшою, ніж у січні-травні 2021 р. Загальне зростання видатків пояснювалося виключно фінансуванням оборони, безпеки, правоохоронної діяльності та житлово-комунального господарства. Тільки ці складові видатків демонстрували додатні темпи реального приросту.
У 2022-2025 роках за переспрямування бюджетних ресурсів на оборонні та безпекові потреби вимушено скорочувалися видатки бюджету на соціально-економічні програми. Видатки Зведеного бюджету без урахування фінансування безпеки, оборони і право-охоронної діяльності зменшилися з 28.4% ВВП у 2021 р. до 22.3% ВВП у січні-травні 2025 р.
Соціально-гуманітарна сфера у воєнний час зіткнулася з істотним скороченням фінансування, як у реальному, так і відносному вимірах. Фінансування економічної діяльності держави в січні-травні 2025 р. реально зменшилося на 41% щодо аналогічного періоду 2021 р., фінансування охорони здоров’я – на 35%, освіти – на 37%, духовного і фізичного розвитку – на 36%. І навіть програми соціального захисту і соціального забезпечення (при активному впровадженні системи захисту ВПО та ветеранів/ інвалідів війни) сумарно зазнали реального падіння на 36%.
Від початку повномасштабного вторгнення помітно зменшилися відносні обсяги фінансування освіти та охорони здоров’я. Зокрема, видатки на освіту зменшилися з 5.7% ВВП у 2021 р. до 4.5% у 2024 р. Основний тягар скорочення бюджетного фінансування освіти припадав на загальну середню освіту (падіння на 0.6 відс. п. ВВП відносно 2021 р.) та вищу освіту (на 0.4 відс. п. ВВП).
Скорочення реальної величини видатків на соціально-гуманітарні та економічні потреби вже викликало і викликатиме низку негативних наслідків: а) підвищення рівня бідності й загострення соціальної напруги в суспільстві, б) посилення моральних і фізичних страждань населення під час війни, наростання соціально-гуманітарних втрат, зменшення доступності медичних і освітніх послуг, в) збереження негативної динаміки міграційних процесів унаслідок заниженої оплати праці, що підриває довгострокові можливості економіки для відновлення.
У той же час зростаючі обсяги бюджетних ресурсів поглинаються управлінськими структурами цивільної сфери. У 2023 р. на фінансування вищих органів державного управління із держбюджету витрачено 38.2 млрд грн, у 2024 р. – 54 млрд, а план на 2025 р. – 61.7 млрд грн. Вражаючими є розриви між середньою зарплатою в економіці України (20.4 тис. грн) і середньою зарплатою в органах держуправління – 58.8 тис. грн у травні 2025 р.
Очевидно, що ведення тривалої війни з екзистенційним ворогом потребує максимально можливої мобілізації ресурсів на пріоритетні цілі, досягнення високого ступеня національної єдності та усунення протирічь між різними суспільними верствами. На порядку денному стоїть також завдання перебалансування і збільшення матеріального компонента військово-безпекових програм, фінансованих з держбюджету.
У січні-травні 2025 р. фінансування бюджетної програми розвитку, закупівлі, модернізації та ремонту озброєння, військової техніки та обладнання Міністерства оборони становило 512 млрд грн, тоді як у січні-травні 2024 р. – 316 млрд грн. Однак із загального фонду бюджету на дану програму в 2025 р. виділено лише 232 млрд або 45% видатків з урахуванням спецфонду. Такий низький коефіцієнт забезпечення потреб ЗСУ із загального фонду бюджету зберігається упродовж всього періоду повномасштабної агресії.
Матеріально-технічне забезпечення ЗСУ не є задовільним і не відповідає масштабам збройної боротьби з агресором. І це при тому, що бюджетне фінансування оборонного замовлення в 2024-2025 рр. суттєво відстає від виробничих можливостей українських підприємств ОПК. На фронті не вистачає багатьох засобів, призначених для ураження ворога, що є основною причиною втрат особового складу Сил Оборони України і триваючого загарбання агресором українських територій.
Бюджетний простір для фінансування оборонних видатків звужують, серед іншого, непродуктивні витрати державних коштів на виплату завищеної дохідності ОВДП і суттєвих відсотків за депсертифікатами НБУ. Це погіршує результати військово-оборонних дій України, збільшує людські втрати і підриває засади економічної стійкості країни. Крім того, висока вартість позичкових коштів в Україні погіршує боргову стійкість держави.
В 2024 р. фінансування загального фонду бюджету за програмою «розвиток, закупівля, модернізація та ремонт озброєння, військової техніки та обладнання» лише удвічі перевищувало відсоткові виплати за ОВДП. Самі ж відсоткові виплати збільшилися з 1.9% ВВП у 2021 р. до 3.1% ВВП у 2023 р. і у січні-травні 2025 р. Рушійними силами їх зростання стали хронічно висока облікова ставка НБУ та пропонування банкам високодохідних депсертифікатів НБУ.
Зростання бюджетного дефіциту України у період війни, падіння реального ВВП та девальвація обмінного курсу закономірно виливалися у нарощування державного боргу України. Відношення державного і гарантованого боргу до ВВП на початок червня 2025 р. сягнуло 98.1% ВВП. Такий рівень на 27.8 відс. пункти ВВП перевищив середній показник у країнах з ринками, що формуються, і середніми доходами. Крім того, поточний рівень державного боргу України вже перевищив прийнятий граничний рівень для країн з ринками, що формуються, на рівні 70% ВВП.
Зовнішній державний борг України збільшився з 54.5 млрд дол. США в кінці 2021 р. до 134.5 млрд дол. у травні 2025 р. Мобілізація зовнішніх позичкових коштів до бюджету дозволяла покрити критичні потреби країни у драматичний період її існування. Але неминучим її наслідком ставало нарощування боргових зобов’язань.
Зараз в Україні порушуються критерії боргової стійкості за більшістю ключових індикаторів, що свідчить про накопичення високих ризиків платоспроможності держави. Для уникнення боргової кризи на середньо- і довгостроковому часових горизонтах Україна критично потребує збільшення частки грантів у структурі зовнішнього фінансування, щонайменше, до 40-50% і повторної реструктуризації зовнішнього державного боргу України з охопленням боргу офіційним двостороннім кредиторам.
Основними пріоритетами бюджетно-податкової політики під час війни мають стати:
- адекватне фінансування урядом державних оборонних закупівель;
- інвестиційна підтримка державних підприємств ОПК і надання стимулів приватним інвесторам;
- першочергове фінансування Урядом будівництва оборонно-фортифікаційних споруд для ефективної протидії окупаційним військам;
- утримання на належному рівні основних видатків соціально-економічного спрямування для збереження соціальної згуртованості та економічної стійкості країни;
- опрацювання питань податкової реформи з націленістю на адекватне забезпечення потреб держави і підвищення рівня самодостатності країни.
Для покращення матеріально-технічного забезпечення ЗСУ і збільшення фінансування державних оборонних замовлень варто застосовувати як податкові важелі та іноземне фінансування виробництва української зброї, так і провести частковий перерозподіл коштів між цивільними та військовими видатками Уряду, а також між поточними та інвестиційними видатками Міністерства оборони та інших силових відомств.
Головним напрямом перерозподілу бюджетних коштів має стати зміна структури бюджетного фінансування Сил оборони на користь інвестиційно-речового компоненту. Віднайти додаткові ресурси на закупівлі та модернізацію озброєння й військової техніки можливо через зменшення частки поточних видатків на утримання ЗСУ при одночасному збільшенні інвестиційних видатків і видатків на їх матеріально-технічне забезпечення.
Ще одним шляхом покращення матеріально-фінансового забезпечення ЗСУ є політико-дипломатичне врегулювання питання щодо надходження частини міжнародної військової допомоги у грошовій формі з її спрямуванням на закупівлі української зброї та техніки. Це означає максимальне поширення данської моделі фінансування для пом’якшення фінансових обмежень на державні закупівлі зброї та військової техніки.
У середньо- і довгостроковій перспективі українська держава потребуватиме більших бюджетних доходів для покриття військових та соціально-економічних потреб країни, тому курс податкових реформ є безальтернативним. Їх цілями мають стати підвищення ефективності та справедливості податкового адміністрування, впровадження нових податків та осучаснення чинних на основі правил ЄС.
Поряд з тимчасовим підвищенням ставки ПДВ до 22%, доцільним виглядає підвищення ставок акцизного збору та модифікація оподаткування вуглецевих викидів, раціоналізація податкових пільг та оподаткування віртуальних активів за правилами ЄС, запровадження прогресивної шкали оподаткування особистих доходів. Реформування потребуватиме і спрощена система оподаткування, наголос якої слід змістити з мінімізації податкових зобов’язань до спрощення процедур їх виконання малим бізнесом.
З метою усунення непродуктивного використання внутрішніх ресурсів на монетарно–боргові операції доцільно було б запровадити такі заходи: а) провести репрофайлинг ОВДП, які знаходяться у портфелі НБУ, подовживши їх строковість до 30-40 років і встановивши відсоткові ставки на рівні 2-3% річних; б) знизити відсоткові ставки за новими розміщеннями ОВДП до рівня, що наближається до прогнозованих темпів інфляції на найближчий рік; в) суттєво зменшити ступінь жорсткості монетарної політики та відмовитися від практики розміщення Національним банком 3-місячних депсертифікатів.
Віддалення перспектив завершення війни і непередбачувана політика США вимагають прийняття дієвих рішень щодо мобілізації додаткової військової допомоги від ЄС. Це потребує активної дипломатичної роботи українських установ і визначення шляхів інтеграції оборонно-промислового комплексу (ОПК) України в стратегічний план ЄС «ReArm Europe».
Всередині України зміцнення засад військової економіки має спиратися на активізацію державних стимулів для виробників військової продукції з метою посилення національного ОПК. Для адекватної реакції пропозиції на збільшення попиту слід впровадити спеціальний економічний режим для підприємств ОПК. Ключовими елементами цього режиму мають бути ведення реєстру підприємств ОПК, надання податкових стимулів для військових виробництв і розширення доступу підприємствам до кредитного фінансування.
Податкові стимули для підтримки інвестицій в ОПК та активізації військових виробництв можуть мати форму: а) розширення сфери застосування податкових пільг з ПДВ і ввізного мита при ввезенні комплектуючих для БПЛА до основних видів озброєнь і техніки; б) звільнення від ПДВ імпорту обладнання, яке використовуватиметься для серійного виробництва продукції військового призначення; в) надання пільг з податку на землю і податку на нерухоме майно для підприємств-виробників, внесених до Реєстру підприємств ОПК; г) звільнення від оподаткування на 5-7 років прибутку підприємств, від здійснення економічної діяльності з виробництва військової техніки та озброєння для ЗСУ.
Вагомим компонентом спеціального економічного режиму для підприємств ОПК має стати здешевлення кредитного фінансування, що потребує: а) модифікації дизайну програми “Доступні кредити 5-7-9” для поширення на малі й середні підприємства, що починають серійне виробництво товарів військового призначення; б) спрощення й пришвидшення механізму отримання державних гарантій за кредитами великим підприємствам; в) звільнення НБУ від лобістів фінансового сектору і становлення здорової монетарної політики, орієнтованої на потреби відновлення кредитної функції банків.
З метою подолання фундаментальних вад матеріально-фінансового забезпечення військово-оборонної сфери України необхідно також впроваджувати середньострокові контракти на виробництво зброї в рамках системи стратегічного планування і середньострокового бюджетного планування в державі.