У виданні досліджено європейський досвід державного регулювання вирощування тютюну та обігу тютюнової сировини, механізми контролю за переміщенням тютюну для запобігання нелегальній торгівлі сигаретами у країнах світу, розвиток сфери вирощування тютюну в Україні, законодавчі зміни та інші чинники, на неї впливали, особливості вітчизняного незаконного вирощування, а також його використання, шляхи вдосконалення державного регулювання вирощування тютюну та обігу тютюнової сировини з метою детінізації тютюнового ринку України.
РЕЗЮМЕ
Які висновки можна зробити з європейського досвіду державного регулювання вирощування тютюну та обігу тютюнової сировини?
У європейських країнах останнім часом фіксується стійка тенденція зменшення площ вирощування тютюну. Основною причиною цього є скорочення споживання тютюнових виробів.
У країнах ЄС зі значними площами посівів тютюну здійснюється жорсткий моніторинг і нагляд за його вирощуванням та збутом з метою запобігання потраплянню тютюнової сировини до нелегальних гравців тютюнового ринку. В окремих європейських країнах (Болгарії та деяких претендентах на вступ до ЄС) надаються субсидії для виробників тютюну. Разом із тим, багато країн відмовилося від такої підтримки або зроблять це найближчим часом, адже її надання не лише не показує високої економічної ефективності, а й не відповідає спільній агропромисловій політиці ЄС та засадам функціонування цього інтеграційного утворення в цілому.
Преференції у формі першочергового використання тютюну, який вирощений місцевими фермерами, для виробництва тютюнових виробів, у країнах ЄС не використовуються; це не узгоджується з низкою положень Генеральної угоди про тарифи й торгівлю (далі – ГАТТ). Україна, в якій була висунута така ініціатива, також має виконувати зазначені вимоги.
Одним із чинників зменшення обсягів виробництва тютюну у країнах ЄС є такожнелегальний сегмент ринку, який використовується для виготовлення контрафактних тютюнових виробів і самокруток.
Механізми контролю за переміщенням тютюнової сировини для запобігання нелегальній торгівлі сигаретами: світова практика
ЄС зосереджує значну увагу на контролі за основними матеріалами і засобами, що використовуються у незаконному виробництві тютюнових виробів, починаючи від тютюнової сировини та фільтрів сигарет і закінчуючи виробничим та пакувальним обладнанням.
Єврокомісія охопила питання удосконалення контролю за переміщенням тютюнової сировини у Пропозиції щодо Директиви Ради «Про структуру та ставки акцизів, що застосовуються до тютюнових виробів і супутньої продукції (нова редакція)», яка оприлюднена 16 липня 2025 р. Було запропоновано включити необроблений тютюн до сфери дії оновленої директиви. Йдеться про встановлення мінімальної нульової ставки акцизу на тютюнову сировину та її включення до сфери застосування системи контролю за переміщенням підакцизних товарів територією ЄС EMCS. Рух фіксується в цій системі за допомогою електронних документів, що дозволяє відстежувати вантаж та перевіряти його законність онлайн.
Передбачено, що вимоги до переміщення та контролю будуть застосовуватися до тютюнової сировини на етапі першої обробки, після того, як тютюн був зібраний та висушений.
Зазначені новації ще можуть зазнати коригувань за підсумками публічного обговорення та набудуть чинності після ухвалення згаданої директиви ЄС (наразі планова дата імплементації – 2028 р.).
Водночас для України може бути цікавим досвід контролю за обігом тютюнової сировини Польщі. Країна здійснює моніторинг автомобільних і залізничних перевезень за допомогою системи SENT. Це система GPS-моніторингу перевезень «чутливих» вантажів, до яких належить у тому числі висушений тютюн. SENT використовується для відстеження руху товарів від їх завантаження до кінцевого пункту призначення.
Суб’єкти господарювання, які планують транспортувати товари, які потребують «спеціальної уваги», територією Польщі, повинні пройти онлайн-реєстрацію в SENT. Є обов’язкова вимога передачі геолокації транспортного засобу під час перевезення вантажу.
Разом із детально прописаними правилами реєстрації «чутливих» вантажів й учасників їх перевезення у системі SENT, умов переміщення таких товарів та контролю за ним, передбачена також розгалужена система санкцій за невиконання відповідних вимог. Все це забезпечує високу ефективність функціонування такої відносно простої та недорогої системи.
У Канаді пропонувалося рішення щодо відстеження тютюнової сировини на основі її маркування унікальними ідентифікаторами, проте воно не було впроваджено. Насамперед це пов’язано з високою вартістю та складністю відповідної системи.
Як розвивалася сфера вирощування тютюну а Україні та які зміни на неї впливали?
В Україні раніше застосовувалися квоти: для виробників тютюнових виробіввстановлювався кількісний вміст місцевого ферментованого тютюну у відсотках від їх річної потреби. Утім, з огляду на недосягнення очікуваних результатів – розмір обов’язкової частки вирощеного в Україні тютюну в сигаретах щороку зростав, але обсяги його збору скорочувалися, – не було пролонговано його дію. Крім того, ця квота спровокувала появу зловживань та не узгоджувалася з переходом до ринкових умов господарювання.
Останніми роками в Україні фіксуються стабільні обсяги збору тютюну. Такий показник зріс із 1690 т у 2019 р. до 2250 т у 2024 р., що співпало у часі зі сплеском нелегальної торгівлі тютюновими виробами.
Площа посівів тютюнових культур поступово зростала, незважаючи на виклики воєнного часу. Майже весь вирощений в Україні тютюн використовується для внутрішнього виробництва тютюнових виробів.
З 1 січня 2025 р. в Україні набрали чинності законодавчі зміни щодо: ліцензування діяльності з вирощування тютюну; оптової торгівлі тютюновою сировиною лише ліцензіатами на право вирощування тютюну, ферментації тютюнової сировини, виробництва тютюнових виробів; заборони роздрібної торгівлі тютюновою сировиною, її зберігання лише у зареєстрованих місцях; звітування; обмеження втрат тютюнової сировини; фінансових санкцій за порушення відповідних вимог.
Нові регулювання створили певні складності для «сірих» фабрик, які отримали ліцензію на виробництво тютюнових виробів або ферментацію тютюнової сировини, але виготовляли переважно нелегальну продукцію. Водночас вступ у дію відповідних норм майже не вплинув на роботу «чорних» ліній з виробництва сигарет у підпільних цехах, для якої не обов’язково мати офіційні документальні підтвердження.
За 2025 р. суб’єкти господарювання, які мають ліцензію на право вирощування тютюну, прозвітували Державній податковій службі (далі – ДПС) про збір 4,1 тис т тютюну. Але при цьому вони реалізували в Україні 0,1 тис т тютюнової сировини; експорт не здійснювався. 4 тис т такої сировини вистачить для виробництва 6,4 млрд шт сигарет. Рівень нелегальної торгівлі тютюновими виробами в Україні залишається високим.
Запроваджені заходи регулювання і контролю щодо сфери вирощування й імпорту тютюну, обігу тютюнової сировини мають обмежену дію насамперед через проблеми у правозастосуванні.
Сучасне нелегальне вирощування тютюну по-українськи
Після впровадження змін стосовно ліцензування вирощування тютюну активізувалися нелегальні гравці ринку. Відповідні факти доволі часто фіксуються Бюро економічної безпеки (далі – БЕБ).
Є підстави зробити висновки про те, що: 1) такими злочинами «інфіковані» регіони Західної України та Одеська обл.; 2) площі нелегального посіву тютюну у багатьох випадках перевищують 10 га; 3) як правило, діють організовані злочинні групи, які налагоджують повний цикл виробництва – від вирощування, сушіння і подрібнення тютюнової сировини до збуту готової продукції; 4) спостерігається регулярна взаємодія із замовниками незаконно вирощеного тютюну.
У 2025 р. в Україні спожито близько 5,5 млрд шт нелегальних сигарет. Для їх виробництва можна було використати лише 3,4 тис т тютюнової сировини, для чого достатньо засіяти 1,7 тис га тютюном.
Потреби нелегального ринку сигарет України можна значною мірою покрити, якщо не закрити повністю, навіть за рахунок імпортної тютюнової сировини. Проте, найбільш імовірно, для виготовлення спожитих в Україні нелегальних тютюнових виробів була використана значна частка місцевої тютюнової сировини. Особливо це стосується виготовлення контрафактної продукції «чорними» виробничими лініями.
Дані за результатами супутникового спостереження щодо 14,8 тис га земельних ділянок, задіяних у 2025 р. для незаконного вирощування тютюну, потребують додаткової перевірки. Можливо, під час ідентифікації якісь інші культури були помилково визначені як тютюнові.
Важливими заходами з метою підвищення ефективності протидії нелегальному вирощуванню тютюну та обігу тютюнової сировини мають стати боротьба із корупцією, підвищення інституційної спроможності БЕБ, ДПС, Національної поліції.
Шляхи вдосконалення державного регулювання вирощування тютюну та обігу тютюнової сировини в Україні
У 2025 р. висувалося кілька законодавчих ініціатив щодо запровадження квоти на використання вирощеного в Україні тютюну при виробництві тютюнових виробів. Остання з них – у Проекті Закону «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо підвищення ефективності контролю за виробництвом та обігом тютюнової сировини» № 14245 (далі – Законопроєкт № 14245). Утім, запропонована у ньому норма щодо першочергового використання тютюнової сировини українського походження виробниками тютюнових виробів створює більше загроз, ніж переваг для тютюнової галузі.
Застосування стимулів для вирощування тютюну сьогодні залишається у країнах, де історично ця галузь має важливе значення для розвитку сільського господарства і підтримки сільський територій. В Україні тютюн не є стратегічним товаром, який забезпечує високу додану вартість у сільському господарстві або валютну виручку для експортерів, чи зайнятість населення у сільській місцевості.
Запропонований у Законопроєкті № 14245 механізм стимулювання не відповідає підходам країн Європи, суперечить положенням ГАТТ, СОТ, Угоди про асоціацію з ЄС та Конституції України. Поняття «першочергового використання» не має чіткого визначення, а попередній вітчизняний досвід надання пільг у сфері вирощування тютюну був негативним.
Посилення вимог до суб’єктів господарювання, які здійснюють вирощування тютюну й первинну обробку тютюнової сировини, формування Єдиного реєстру виробників тютюнової сировини, автоматичний обмін даними між різними державними і фіскальними реєстрами, посилення координації дій органів державної влади щодо контролю за обігом тютюнової сировини й тютюнових виробів – це заходи, які забезпечать прозорість розвитку вирощування тютюну в Україні та покращать контроль за його постачанням. Відповідні норми Законопроєкту № 14245 заслуговують на позитивну оцінку.
Натомість ініційовані запровадження електронної простежуваності тютюнової сировини як складової системи е-Акцизу та маркування її упаковок електронною маркою акцизного податку ми вважаємо дискусійними. Адже: 1) введення в дію е-Акцизу було відстрочено у зв’язку зі значними труднощами, досі фіксується критичне відставання від нового графіку тестування системи перед її повноцінним запуском; 2) в ЄС запровадження відстеження тютюнової сировини на основі унікальних ідентифікаторів навіть не обговорюється; 3) для відповідних цілей Єврокомісія запропонувала включити таку сировину до сфери застосування системи EMCS.
Ініціатива Законопроєкту № 14245 стосовно системи дистанційного контролю за переміщенням тютюнової сировини за допомогою GPS-трекерів є доцільною для реалізації. Особливо зважаючи на наявність позитивного досвіду Польщі у застосуванні такого механізму. Це потрібно врахувати при розгляді Проєкту Закону «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підвищення ефективності контролю за виробництвом та обігом тютюнової сировини № 15372, який був поданий до парламенту після відхилення Законопроєкту № 14245.
Водночас після введення в дію GPS-моніторингу переміщення тютюнової сировини її обіг більшою мірою перейде у «чорний» сегмент, для боротьби з якими важливе значення має посилення інституційної спроможності та належне фінансування правоохоронних органів, насамперед БЕБ.
Важливо, щоб нелегальна діяльність у сфері вирощування тютюну та обігу тютюнової сировини і сигарет стала менш привабливою та більш ризиковою. Слід посилити відповідальність за відповідні зловживання та зробити її невідворотною. Необхідні ухвалення Проєкту Закону «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України щодо удосконалення відповідальності за незаконний обіг підакцизних товарів» № 9364 та системні дії для боротьби з корупцією та удосконалення контрольної та слідчої роботи.
Для протидії нелегальному виробництву сигарет потрібно посилити контроль за обігом сигаретного паперу та ацетатного волокна.